全国人大常委会今年内第二次公布的《渔业法》修订草案，加入了维护渔民社会保障权益的条文。在加强渔业资源管理下，渔民和专家认为渔民权益得到重视了吗？

中国正在修订与渔民生计息息相关的《渔业法》。上月，全国人大常委会发布了最新修订草案，并完成了公开意见征求。

这次《渔业法》大修是要加强保护渔业资源，从而促进渔业高质量发展。对比今年初公布的修订草案，新一版“二次审议稿”就禁渔期和渔具使用等多项渔业资源保护规范，有所更变。

草案出台后，渔民继续成为关注焦点。随着资源保护越来越被重视，昔日过载的捕捞作业被逐步淘汰，渔民面临的捕捞规范增加。另外，不少渔民在“减船转产”的大潮下无奈退捕。如何处理其生计问题，成为了有效渔业管理不可忽视的一环。

“保障渔业生产者的合法权益”也是立法目的之一；平衡渔业资源保护与渔民生计成为关注焦点，各方热议法律温度。就此，对话地球与渔民、专家一同探讨了《渔业法》修订下的渔民权益与未来出路。

渔民权益有限回应

新草案比起上一版，加入了保障渔民权益的条文，要求“县级以上地方人民政府应当按照有关规定做好转产转业渔民的就业创业扶持工作，加强职业技能培训，依法维护其社会保障权益”。

但除此以外，草案就“渔民”着墨不多。中国政法大学教授王灿发向对话地球解释：“当前渔业法修订的思路是以优化行政管理为主。40年前出台的现行《渔业法》已远不适用于当前渔业管理，处罚也相对较轻，起不到制止违法行为的作用。此次修订主要想加强对整个渔业生态的监督、管理和执法，虽然也有涉及渔民及其权益的维护，但渔民不是立法重点。”  

渔具管理也是修法的重点之一。上一版草案提出采用称为“渔具准用目录制度”的白名单做法，禁止生产、销售和使用未列入授权清单的任何渔具。新草案未再提及准用目录，而是沿用黑名单制度，禁止制造、销售、使用禁用渔具目录上的渔具，并支持使用“推荐渔具目录”上的渔具。

而在无船名船号、无船舶证书、无船籍港的涉渔“三无”船舶问题上，新草案沿袭上一版，明确禁止这些船舶从事捕捞作业，或任何人向它提供服务。

渔民减产转业的困难与扶助

▲正值一年一度的休渔期，众多渔船停靠在天津港口边上。自1995年以来，每年夏天都会实施这一禁令，影响到数十万名渔业工人。图片来源：Alamy / Imaginechina Limited

休闲渔业机制尚不完善

经济补偿虽然能缓解短期压力，却无法替代稳定、可持续的生活来源。

渔民刘翠波介绍，在补偿之外，渔船导航、防火、放毒、救生设备都是国家扶持配置，意外保险国家也有补助。即便如此，在渔业资源衰退下，他还是感受到了生存压力，在考虑转行。“转型渔民面对的现实是，要致富却致贫。”他告诉对话地球。

从事休闲渔业，带领游客体验渔业与渔村生活，被视为是渔民退捕后的主要可能之一。而《渔业法》就此涉及不多；新草案表示，省、自治区、直辖市根据需要制定休闲渔业管理办法。

刘翠波说：“草案中休闲渔业被边缘化，涉及是否允许开展的内容很少，都由各省市自行决定。”

现时各地对休渔期政策执行和监管并不一致。有的海区休渔期允许旅游观光船出海打鱼，而有的以打击非法捕捞为主，不允许休闲渔业渔船展示性捕捞撒网。

刘翠波介绍，由于当地休渔期时不允许休闲渔业从事展示性捕捞，适合休闲渔业全面运营的仅有九月窗口期。这个时间秋季风增多，有时连船舶维护费都挣不上。为了弥补收益，有的休闲渔船甚至开展海葬业务。

据业内知情人士介绍，海南的休闲渔船指标发放已下放至市县，明确休闲渔船的规格与申请条件，但是申请使用的并不多。他解释，由于渔民尚未摸索到盈利模式，“至少在海南，（休闲渔业）体量并不大，还没有繁荣发展起来。”

海南热带海洋学院海洋渔业副教授童玉和表示，渔民转产去向太少，休闲渔业作为转产重点政策，应尽快破除当下的政策束缚，放宽休闲渔船的经营主体许可和经营海域范围，能够参与休闲渔业的渔民数量和生产经营效益才能显著增加。至于转产扶持政策，他表示措施应具有持续性，直到完全胜任新的岗位，而不是短期培训。

休闲渔业大规模发展后，对渔业资源的生态压力让保护人士担忧。王松林认为，“休闲渔业不一定就比商业捕捞的破坏更小”。海研会在本次修订中，提交了“对于产量可观的休闲垂钓活动，应当申请捕捞许可证并统计渔获信息”的建议。

非法捕捞防不胜防

一部分上岸的渔民未能成功过渡到其他谋生路径，会选择重操旧业。在当前的政策框架下，失海渔民缺乏合法“回流”路径，不乏有人铤而走险，开着“三无船”在海里打游击，甚至驾驶快艇违法抢夺渔获。

“三无船”的渔民和部分证件不全的捕捞作业者，很难享受到各项渔业补贴，通常因生计压力或利益驱使，更易发生休渔期偷捕、使用禁用网具等非法捕捞行为，加剧了掠夺式捕捞现象。

而这最终也影响了渔民合法利用渔业资源。有读者在对话地球的相关文章下留言反映，“三无”渔船的猖獗，严重影响自己的正常作业。

刘翠波说，他所在的北方沿海地区，基于严格的管控政策，目前木质三无船已经很少见，但快艇泛滥和违法使用问题严重。

他说：“在渔业生产季节，快艇靠盗抢渔民渔具获取渔获物，还直接扰乱正常的渔业生产。他们速度快，选择定置性渔网下手，哪里渔获多，就去哪里盗抢。”他建议，强制要求快艇安装不可拆卸的可跟踪定位系统，便于监管识别，这也是目前治理三无渔船等主要手段。

因为这部分人群在当初退捕时已享受到经济补偿与政策红利，重新“回流”时并不受欢迎。王松林建议采用社会救济的方式进行帮扶，“当前的渔业资源不足以支撑大体量渔业人群，允许其回到渔场与一直坚守的合法渔民抢夺渔业资源，这也是对绝大多数渔民群体的不公平。”

  渔业社区共同管理

专家指出，执法者与渔民进行社区共治，监督违规行为，或会是平衡渔业资源保护与渔民权益的好方法。

王松林表示，渔政当局可以考虑赋能当地渔业社区形成合作社，监督自身和从事非法作业的同行，“比单纯依赖海警更为有效”。

而社区参与的前提是海洋资源确权。王松林解释，目前我国绝大多数海域的渔业资源仍属于公域管理；如果法律可明确，不同海域的洄游性种群属于哪些合法捕捞人群，渔民便有动机参与可持续捕捞。一些近海渔业社区已实践这共治模式，并取得积极的效果。

王松林表示，海研会暂未在修订草案的前提下作出相关建议，但期待日后开始项目试点。

“激发渔民的责任意识，前提来自于权属关系”，以上相关人士也表示，“当渔民认为对身边海域存在权属关系、利益相关时，才有保护的动力。”

本文首发于对话地球网站。

■ 冯应馨 ，自由撰稿人，前环境媒体从业者，布里斯托大学环境政策与管理硕士学位。