2023年3月，联合国纽约总部爆发出雷鸣般的掌声。历经近20年的艰难谈判，《公海条约》最终获得通过。

该条约全称是《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，简称BBNJ协定），旨在保护公海生物多样性、海洋资源以及特有物种，并推动惠益共享。公海占全球海洋面积三分之二、不受任何国家管辖。但条约需60个国家完成国内批准程序（即各国正式同意接受条约约束）的120天后方能正式生效。

活动人士原本希望，60国批准的门槛能在今年6月于尼斯召开的联合国海洋大会上达成。虽然未能如愿，但是会议期间多国相继完成国内批准程序，使批准国数量达到了50个。活动人士和政界人士坚信，这一关键数字指日可达。

对话地球在本文中探讨条约生效后的具体影响，以及尚待解决的问题。

  什么是公海？

公海是不受任何国家管辖的海域，虽然有时也被称为“法外之地”，但实际上已有约20个国际机构管理着公海的不同区域，每个机构都有其独立的管辖范围。

尽管如此，当前的管理体系覆盖不全，大片海域仍缺乏有效监管和保护。

公海是地球上最大的生物多样性宝库之一，深海珊瑚和巨型管虫等各种物种均栖息于此。公海还在气候系统中发挥着至关重要的作用，不断吸收并储存大气中的二氧化碳。然而，公海正面临着日益严峻的压力：气候变化、工业化捕捞、污染、航运流量增加以及（潜在的）深海采矿活动。

  为什么需要《公海条约》？

  批准国数量达标后会发生什么？

这项条约将在足够数量的国家完成批准程序的120天后正式生效。首届缔约方大会（Conference of the Parties，简称COP）也必须在一年内召开，部分团体正积极推动在条约实施初期每年召开一次COP的机制。

此外，条约秘书处的筹建及选址工作也将同步推进。智利和比利时均提出愿意作为秘书处东道国。

条约的大部分架构正由联合国筹备委员会会议商定，首轮会议已于四月启动，下一轮会议计划在八月下旬召开。

  如何创建公海海洋保护区？

条约将设立一个科学技术机构，负责受理各国提交的海洋保护区提案，在特定海域禁止某些活动（如捕捞）。该机构将综合评估各国政府、科研人员、非政府组织以及企业反馈的意见，对提案进行审议，并向缔约方大会提供专业建议。COP成员国代表将对提案进行表决，即使未达成一致，只要获得四分之三国家支持，就可设立新的保护区。

一些非政府组织已经开始推动建立公海保护区，如南太平洋的纳斯卡海脊（Nazca Ridges）区域。目前还不清楚是设立一个统一的中央管理机构，还是由各保护区单独设立管理团队，但拟建海洋保护区附近的国家预计会承担起更多管理和监测的责任。

▲记录显示，一只琵琶鱼（学名：Chaunacops coloratus）生活在智利海岸附近一座海山的水下1430米处。环保人士希望《公海条约》能够更好地保护这些栖息地。图片来源：ROV SuBastian / Schmidt Ocean Institute / ZUMA Press / Alamy

  谁将负责保护公海海洋保护区？

条约本身并不设立制裁机制，而是基于各国将自觉支持海洋保护区的假设。“一个国家签署了该条约，就是承诺不会做出任何有损条约目标的事情，这意味着签署国将遵守海洋保护区规定。”网络公海联盟（High Seas Alliance）主管丽贝卡·哈伯德（Rebecca Hubbard）表示。网络公海联盟由多个关注公海事务的非政府组织组成。

已签署但尚未批准该条约的国家不受法律约束，这意味着它们可能无视海洋保护区规定。“但这就违背了签署条约的初衷。”哈伯德说。

各缔约国也有权选择退出。例如，在讨论设立某个海洋保护区时，任何已经批准条约的缔约国可基于三项理由之一提出异议。若保护区最终仍得以设立，则该决定对反对国不具法律约束力。三项可提出异议的理由包括：设立保护区的决定与条约相悖；对反对国构成“不正当歧视”；以及反对国虽“尽一切合理努力”，但仍无法履行该决定。

  资源将如何共享？

条约规定，各国应共享公海发现的“海洋遗传资源”，包括海洋中的动物、植物及其他生物体，这些资源可能成为科研对象或者被企业开发利用，但渔业资源基本不在共享范畴内。

条约的设想是，任何国家采集了海洋遗传资源，都必须向其他国家通报采集内容。若这些资源（某种植物或细菌）带来了经济收益，富裕国家需向一个共享基金缴纳相应费用，用于支持欠发达国家的相关研究和人员培训。条约还鼓励共享科学信息、研究成果以及设备技术。从事海洋遗传资源相关工作的布拉西亚克称，这一点“在过往的协议中一直被忽视”。

资源收益的具体分配机制仍有待确定。一个方案是将所有收益汇入由条约机构管理的公共基金，用于支持发展中国家的科研能力和人员培训，同时进一步支持海洋保护工作。

为保障条约运作，所有缔约方都需要缴纳经费，发达国家可能承担更高比例。条约还将设立一个由发达国家自愿出资的基金，用于提升发展中国家的能力建设，包括科学知识和技术水平，确保其能充分参与条约相关事务。

首轮缔约方大会将确定条约资金机制的具体运作方式。

  对深海采矿有何影响？

目前尚未解决的一大难题是，《公海条约》该如何与现有的国际机构协同工作，例如，监管深海采矿的国际海底管理局（International Seabed Authority ，简称ISA），以及负责管理部分公海渔业活动的区域渔业管理组织（Regional Fisheries Management Organisations）。

公海联盟欧洲区域协调员娜塔丽·雷伊（Nathalie Rey）表示：“条约谈判基于一个共识，那就是公海已有若干管辖机构。然而，这些机构各自为政，条约的目标之一就是加强现有机构之间的协调合作，可难点在于如何将这一目标付诸实践。”

一个令人担忧的问题是，包括ISA在内的其他机构将如何与条约的环境影响评估规则协同运作。环境影响评估是一套正式的评估程序，用于分析深海采矿等拟议活动对海洋可能产生的影响。

ISA仍在制定其深海采矿的监管规则和标准。鉴于许多国家同时《公海条约》和Unclos（ISA为其下属机构）的缔约方，因此必须谨慎推进这项工作。“同时加入这两项条约的缔约方需要在ISA的框架内协调合作，确保环境影响评估与《公海条约》的规定保持一致，”雷伊解释说。

大多数参与深海采矿的国家都是ISA成员国（唯一的例外是美国）。因此，即便这些国家未签署《公海条约》，也仍需遵守ISA的相关规定。有人担心，若ISA和《公海条约》的规则不一致，可能导致公海保护体系出现漏洞。

  非缔约国怎么办？

保护占全球海洋面积约三分之二的公海，需要强大的政治意愿。若主要国家不签署这项条约，那么其效力恐怕会大打折扣。

截至目前，已经有136个国家签署了该条约，表示支持，但在完成国内批准程序前，这些国家尚不受其约束。签署国包括中国、英国、印度等重要海洋国家，以及多个欧盟和太平洋岛国。

帕劳于2024年1月率先批准条约，智利也紧随其后于2月批准，随后，牙买加、印尼、西班牙、毛里塔尼亚等沿海国家，以及马拉维和匈牙利等内陆国家也陆续批准。美国虽签署了该协议，但批准前景渺茫，俄罗斯则尚未签署。

挪威海洋法中心（Norwegian Centre for the Law of the Sea）主任维托·德卢西亚（Vito De Lucia）说：“如果俄罗斯这个关键国家不签署《公海条约》，那就意味着一个重要行为体将不受条约约束，这势必会极大地削弱条约的潜在效力。”

主权争议海域也是一个难点。“该条约在无争议海域更能直接发挥作用。”德卢西亚承认。

  何时能见成效？

要让《公海条约》协定真正发挥作用，仍有许多工作要做。

布拉西亚克说：“如果能在2030年前，通过该协定设立首批公海海洋保护区，那将是一项巨大的成就。”

那么条约全面实施后会怎样？

苏迈拉笑道：“我曾经开玩笑说，等到公海全面禁渔那天，我就退休。或许条约生效之时也是我功成身退之际！”

本文首发于对话地球网站。

■ 路易斯·克吕格尔，自由记者兼人类学家，专注报道气候变化、海洋、地方声音和北极议题。