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撰文 | 里希凯什·拉姆·班达里

4月召开的国际货币基金组织和世界银行会议,继续了讨论国际金融机构改革和规模调整的问题,但联合国气候变化大会在即,国际金融界需要更大幅度的改革。  

▲作为今年国际货币基金组织(IMF)春季会议的一部分,4月在华盛顿特区举行了一场论坛,以促进民间社会与利益相关方以及世界银行管理层之间的交流。图片:Ian Foulk / 世界银行, CC BY-NC-ND

今年的国际货币基金组织(International Monetary Fund,简称 IMF)和世界银行集团春季会议在两项令人震惊的发现中拉开帷幕。

一是世界银行报告称,三分之一的经济脆弱国家比新冠疫情爆发前更穷。

二是2023年发展中国家从国际金融机构获得的融资比他们偿还的债券和贷款少2000亿美元。

这些严峻的事实正在影响着今年11月即将在阿塞拜疆巴库举行的联合国气候谈判(COP29)的大环境。各国政府预计将在此次大会上就新的气候融资目标达成一致。为了让这一目标行之有效,需要对包括世界银行和国际货币基金组织在内的国际金融架构进行改革。

不再有“从数十亿到数万亿”

在2015年的巴黎气候大会上,各国政府同意到2025年制定新的气候融资目标,以接替到2020年每年1000亿美元的已有目标。

根据经济合作与发展组织(Organisation for Economic Cooperation and Development,简称OECD)的数据,2021年发达国家政府仅募集了896亿美元的气候融资,并有可能在2022年达成1000亿美元的目标。

正如世界银行在其“从数十亿到数万亿”(from billions to trillions)议程所体现的那样,公共融资还有望深化地方金融市场,为私人投资创造有利环境,以此调动大量私人资金。然而,据国际货币基金组织2022年的估计,多边开发银行所能调动的私人资金仅为其承诺的1.2倍。

气候融资:发展中国家情况如何?

虽然气候融资目标金额将会是此次在巴库举行的COP29的一大焦点议题,但围绕气候融资的新探讨中,还有两大要素需要更广泛的国际金融架构参与。

首先是财政限制。财政限制正在挤压政府投资发展和应对气候变化的能力,必须通过有效的主权债务架构来取消这些限制。

其次是新的气候融资目标。但光有目标是不够的,还要得到多边开发银行更大规模的低成本、长周期融资支持。

那么以此为指标,2024年春季会议获得了什么成果?巴库气候大会之前需要做些什么呢?

2022年10月以来,为了应对21世纪的挑战,世界银行已经实施了一系列内部政策改革,其中包括采取措施扩大资产负债表,以便在股东资本的支持下借出更多资金。

此次春季会议上,世界银行报告了其为促进贷款而开展的一系列内部金融改革。例如,新的股本贷款比例将让世界银行能够在未来10年内多提供400亿美元的贷款。世界银行还获得了新一轮总额为110亿美元的资金承诺,这将有助提高其贷款能力。

然而,为了实现与其成员政府的发展和气候雄心相匹配的融资规模,世界银行和其他多边开发银行需要采取的不光是这些资产负债表优化措施。股东需要为这些银行提供新的资本,而世界银行的优惠贷款部门需要大量资金补充。一份重要报告显示,到2030年,新兴市场和发展中经济体(中国除外)每年将需要约3万亿美元的额外资金,才能实现共同的气候和发展目标。根据这些数据,二十国集团独立专家组(G20 Independent Expert Group)估计多边开发银行必须提供2600亿美元的资金,这是目前贷款额的三倍,而即便是目前的贷款规模也远远超出了多边开发银行的能力范围。

债务

全球许多国家正面临债务困境。66个经济脆弱的国家中,有47个如果投入必要的资源来实现巴黎气候协定目标、以及联合国可持续发展目标,就会突破其偿付能力的门槛。这一发现,也再次呼应早前报告的内容,即大多数低收入国家没有财政能力来实施自己的气候适应计划。普遍而言,功能失调的主权债务重组体系抑制了投资,同时减缓了发展步伐和气候变化优先事项的进展。

关于气候融资的讨论,通常围绕改变项目的风险回报状况而展开,但与之相关的宏观经济和财政环境却没有得到太多关注。虽然这种情况正在改变,但气候融资必须转向债务重组谈判才能成为主流。这些谈判必须明确考虑气候投资需求和气候风险的宏观经济影响。

各国应该做的是,在国际社会提供相应债务减免和优惠融资的情况下,表明自己要如何进一步提高气候雄心。联合国气候进程既往的做法就是,各国提出“有条件”的目标,如果融资或其他条件得到满足,各国政府便同意实现这些目标。

国际金融架构也需要提高抵御气候冲击的能力。世界银行宣布了气候韧性债务条款,以帮助借款国政府应对气候冲击,欧洲复兴开发银行也随之效仿。然而,这些条款距离成为贷款协议的标准条款还有很长的路要走。

正如联合国气候负责人西蒙·斯蒂尔(Simon Stiell)最近所指出的那样,IMF的灾难遏制和救济信托基金(Catastrophe Containment and Relief Trust)是现成的工具,可以帮助各国应对气候影响造成的经济后果。该信托基金为符合条件的IMF借款人提供债务减免,使他们可以集中精力进行重建和恢复,而不必向IMF偿还宝贵的资金。它可以成为国际社会应对损失与损害问题的关键工具。然而,该信托基金正面临资金不足的问题,仅有1亿美元资金可用于债务减免。IMF成员国需为其提供更多资源。

《巴黎协定》通过时,人们对“从数十亿到数万亿” 气候融资议程寄予了厚望。但随着债务偿还的速度超过了新增融资的速度,许多国家正面临“进来数百万,拿出去数十亿”的局面。要让气候融资具有影响力,不光要在巴库会议上达成新的目标,还必须伴随着对金融架构的深度改革。

 本文首发于对话地球网站。

■ 里希凯什·拉姆·班达里,波士顿大学全球政策发展中心全球经济治理倡议助理主任,气候融资和国际气候谈判专家。

 

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