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中国亟需澄清碳排放上限

08.12.2014
克莱顿 芒宁斯
 
中国要想在全国范围内开展碳排放交易就必须在地区试点的基础上加以完善,弥补其中的不足,例如,对上限制定办法、污染企业排放配额分配方案等问题进行澄清。
 
 
中美两国于近期发布减排新目标,令联合国气候谈判士气大振。随后不久,排放大户中国表示将在2016年启动全国碳排放权交易市场。
 
但中国的经济体制仍然保留着许多非市场经济的特性,因此,中国能够合理地设计并运行一个以市场为导向的碳排放交易政策吗?
 
未来资源(Resources for the Future)的总部设在华盛顿特区,是一家无党派、非营利性的智囊机构,我和其他同仁合著的报告也许可以给出答案。我们的报告分析了上海、深圳和广东的碳排放配额交易试点,这些试点运行均已有一年多。
 
中国国家发改委高级官员苏伟在11月底表示,中国将在2016年启动全国碳排放权交易市场。
 
中国目前正在运行的碳配额交易试点共有7个。外界人士预测,全国碳配额交易计划的设计和运行将以这些试点取得的经验教训为基础。
 
配额交易体制首先规定了污染企业的排放总量,然后再将排放权平均到可交易的排放配额上,企业最终根据实际排放对配额进行冲抵。
 
通常,配额价格越高,配额交易计划控制排放的能力就越强。
 
从这个角度来看,报告中提到的3个试点在设计和运行等方面都很成功。目前的配额价格在每吨3美元到6美元之间,这至少说明在某种程度上,市场存在配额不足的情况。
 
中国的配额价格接近于欧盟碳排放交易体系和美国东北部地区温室气体行动计划的价格,尽管西方国家这些机制由于配额超发导致价格过低而饱受批评。
 
中国的配额交易试点能否成功还有待观察:到目前为止,中国政府在推动配额交易中发挥重要的作用。
 
有传闻指出,试点地方政府有时会直接指定配额交易的买卖双方和交易价格。
 
另外,通过对三个试点的研究,我们有证据表明,至少这些试点与欧洲和北美的配额交易相比,流动性较差。
 
这一点有望随着污染企业对碳排放交易认识的深入而提高。
 
根据以上观察有理由进行推测,中国地方政府不仅在推动试点地区的配额交易中发挥了重要作用,并在很大程度上左右着市场价格。
 
在政府的密切参与以及低迷的交易量情况下,中国的碳价格很难真实反映试点地区的减排效果。
 
为了判断试点地区是否实现了减排,我们对上海、深圳和广东3个交易试点的市场设计进行了仔细研究。结果显示,试点地区的不少设计都巧妙地与中国独特的政治经济环境相结合。
 
可以说这些试点地区的管理机构在短时期内取得了令人瞩目的成绩,并仍不断进步。
 
但同时,中国独特的政治经济环境也给试点地区设计上带来诸多不足,影响了运行效率。
 
总的来说,我们认为,进一步完善设计将能够提高试点地区的成功率,并为即将启动的国内配额交易提供重要信息。
 
几点建议
 
对于提高上海、深圳和广东三个试点的运行效率,我们在报告中给出了9点建议。以下,我将重点讨论其中2项建议。
 
第一项建议与设定排放上限有关,即确定污染企业可排放的额度。目前,3个试点地区的管理机构如何确定排放上限尚不明晰。
 
而且管理机构对排放上限可带来的减排效果也不甚明确。
 
上述内容的模糊将可能导致公众和纳入监管的污染企业对排放上限的制定存疑。因此,我们建议试点地区管理部门能够阐明排放上限的制定程序,并公开排放上限的减排预期,从而提高排放上限透明度。
 
第二项建议与分配给污染企业的配额有关。在3个试点项目中,上海和深圳的管理部门保留了在有履约期内收回污染企业配额、或额外奖励配额的权利。
 
参照以上规定,污染企业获知自己的退回配额与最终配额之间的时间并不多,从而极大地缩短了配额企业的交易时间。所以,这条规定不利于提高市场流动性和发现碳价格。
 
因此,我们建议试点地区管理部门取消在履约期内调整污染企业配额的相关规定。
 
我由衷地希望中国管理部门能够重视报告中的建议,从试点中积累宝贵经验,并纳入到未来中国碳交易市场的发展中。我相信,这将有助于发现中国碳市场真实的价格。
 
翻译:王宁
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