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中国和东南亚国家无视联合国水道公约

18.08.2014

贝丝 沃尔克

本周《国际水道非航行使用法公约》生效,中外对话采访了多位专家探讨此举能否减少地区性的水域冲突。

图片来源:Rita Willaert

水资源长期以来一直是造成亚洲紧张局势的根源之一。中国青藏高原是十大主要河流的发源地,为沿岸约14亿居民提供水资源。但是目前,就水资源共享的问题还未达成任何多边协议。

中国和印度制定了雄心勃勃的水资源规划,这遭致了其他国家的反对。目前,工业用水需求增加,加之气候变化使得水资源供应无常,紧张局势一触即发。

《国际水道非航行使用法公约》于8月17日生效,成为了首个国家间水资源合作全球性法律框架。越南是签署该公约的第35个国家,签署90天后,该公约正式生效。但是,起草《公约》并获得足够数量的缔约国支持却花费了整整50年的时间。

1997年《公约》首次通过。当时,中国、土耳其和布隆迪投票反对,印度弃权。在此背景下,该公约能够发挥多大的效力?就此,我们采访了七位地区事务专家。

中外对话:目前,有关中国和南亚地区国际河流如何使用进行了诸多讨论,《公约》会对此产生重大影响吗?

斯里尼瓦斯·乔克库拉——新德里政策研究中心国家间水资源问题研究员

由于南亚国家和中国均未批准实施《公约》,因而在法律上,这些国家并不受《公约》约束。《公约》只对缔约国具有法律约束力。因而可以说,《公约》的生效对该地区的非缔约国不会产生任何的影响。

地缘政治和战略方面的需要并不是决定一个国家是否成为《公约》缔约国的依据,除非其他相关跨境水资源国也成为缔约国。好比当中国投反对票时,印度若批准实施该条约则不明智。

但是,《公约》的生效产生了一个显著的影响。它提高了国际习惯法在跨境水冲突中的地位,创造了一个新的参考点。作为联合国公约,它促进了跨境水资源合作中国际习惯法相关原则的编纂。《公约》为数据共享、谈判和争端解决提供了合法有效的实践,这些实践可能被写入双边或多边水资源共享协议。《公约》为跨境水资源谈判奠定了基础,并对现有碎片化和不对称的协议重新进行审议。

于晓刚——环保人士兼中国云南省(中国西南部省份)非政府组织(NGO)“绿色流域”主任

《公约》本着国际合作互利,睦邻友好,开发不应严重影响其他水道国应有利益和可持续原则,将成为国际水道良治的基础。随着缔约国的增加和相关国家良好实践案例的增加,《公约》将进一步完善和产生指引和约束效力。

迈克尔• 库格尔曼——伍德罗·威尔逊国际学者中心南亚东南亚高级项目合伙人

《公约》可能产生一定的积极影响,能够为跨境水资源的有效管理提供一个模板,或在某种程度上建立一个大致的标准模式。由于整个南亚地区河流沿岸国家(即河流共享国)之间高度不信任,我们不指望条约能够创造奇迹,促使各国在跨境河流流域问题上达成协议。因此,要真正能够达成协议,未来还有很长的路要走。

虽然许多南亚国家深陷跨境水资源争端,但它们并不准备实施《公约》提议的措施,尤其是相关规定有可能会损害某些国家利益。例如,《公约》规定,国家治理水域的方式不得对其他国家造成损害。实际上,这就意味着,如果某个上游国家大修河坝,导致下游的河流流量减少的行为可能会被视为违反《公约》规定。

欧洲国家与邻国之间的水资源问题相对不那么紧张,国家之间相互信任,因而达成协议问题不大。相反,巴基斯坦和印度,以及印度和孟加拉国之间在水资源方面互不信任,表明这些国家还没有为创造一个合作性水资源共享机制做好准备。

布沙拉·尼夏特——一位来自孟加拉国的“生物生态系统”(国际自然保护联盟的一项孟加拉国—印度倡议)项目经理

这将影响南亚处理水资源问题的方式。即使是非缔约国,在当今国际社会,国际话语权总会影响民间社会以及国家和地区研究群体的理解。从政府层面来说,当南亚国家进行谈判时,该《公约》不可避免地会对此产生影响。包括孟加拉国和巴基斯坦在内的下游国家将《公约》作为他们的论据。自然地,非缔约国将承受来自国际社会的压力去变成《公约》缔约国。

拉马斯瓦米R. 耶尔——印度政府水利部前任秘书兼新德里政策研究中心荣誉教授

虽然印度投票支持该公约,但是《公约》将不会产生重大的影响。《公约》只是一个以任何国家都不会反对的“公平共享”原则为基础的概括性条款。因此,针对具体的案例仍需要进行大量的谈判。一般来说,根据国际习惯法,河流利用国需要将其意图事先通知下游各国,并且还要提供相关信息,征询相关下游国家的意见,充分考虑他们的担忧,同时尽量避免对下游国家造成损害或伤害。不仅赫尔辛基规则的规定如此,联合国公约中的规定也是如此。实际上,早在赫尔辛基规则出台之前,印度和巴基斯坦曾于1960年签署过《印度河水域条约》,这些原则构成了该条约的基础。

中外对话:为什么还有那么多国家没有签署这一公约?它们是否应该重新审视一下自己的立场?

迈克尔• 库格尔曼——伍德罗·威尔逊国际学者中心南亚东南亚高级项目合伙人

从理想层面来讲,南亚国家和中国应改变立场,支持《公约》。正如我们从该地区少数取得成功的跨界水资源协定(如《印度河河水条约》)中所看到的那样,有效的水资源管理机制可防止水域冲突的发生,并在某种程度上有助于保障水资源安全。但从实际层面来讲,我们不能期望这些国家很快就会改变自己的立场。这些国家间充满了不信任,尤其是在河流共享国之间,如巴基斯坦和印度,印度和孟加拉国,以及印度和中国。认为这些国家能够足够信任彼此,共同签署公约,呼吁在水资源管理方面大力合作并保持透明度实在是太天真了。

陈辉萍——厦门大学法学院国际水法研究小组成员

中国对公约投以反对票,主要有几个考虑:一是公约未充分考虑和反映上游国的利益,如公平合理利用原则所列的考虑因素不全面,不造成重大损害的义务使上游国比下游国承担更重的义务(这从批准公约的国家主要为下游国及无国际水道的国家可见一斑)。二是公约要求一国将“计划采取的措施”通知他国并进行协商和谈判,这有可能损害一国国家主权。三是公约规定的争端解决机制中,包括强制的实况调查委员会介入调查,这有可能损害一国主权,也有违中国一贯坚持的无第三方介入争端解决的立场。

于晓刚­——中国云南省(中国西南部省份)非政府组织(NGO)“绿色流域”主任

个人看法,中国在近十多年一直在国内进行国际水道上的水电开发,加入公约后,无所顾忌的开发行为将受一定的制约。中国对国际水道里水的利用主要是高附加值的水电,而公约强调各种利用之间平等,各种利用发生冲突时,应让位于维持生命所必需的人口的需要,与中国市场竞争观念不符。

拒绝签署公约不符合中国“第二大经济体”的国际形象,失去道德制高点。不参加就可不受公约和国际法制约的想法也不现实,最终也难躲避应有责任。而积极缔约可以借此改善邻国关系进而获得更多其他领域合作机会。作为缔约国还可引领公约的修订。在与公约精神不悖的情况下,公约给制定各项具体水道协定,留有利益博弈空间,中国仍然长袖可舞。

斯里尼瓦斯·乔克库拉——新德里政策研究中心国家间水问题研究员

尽管地缘政治因素能够促使一个国家决定批准该《公约》,但南亚国家和中国近期重新审视自己立场的希望不大。某些特定的背景因素使这些国家不会转变它们对该公约的态度。

第一,地理位置决定该地区各国的影响力存在差异。中国和印度等强大的国家不愿放弃他们的战略优势。第二,整体的重点仍在于跨界河流的发展和水资源分配。水污染防治与水资源短缺管理依然不是主要问题。这些国家倾向于采取更好的集体行动,正莱茵河或多瑙河治理中所看到的那样。中国和印度刚刚进入转型阶段,政府开始采取措施清理主要河流。这也迫使他们在考虑发展权利的同时,也思考一下共同的负担和义务。这些问题可能会促使这些国家重新思考自己的立场。

另外,该公约似乎以深化经济一体化为前提,而南亚和中国还远未达到这一阶段。从缺乏能够促进有关跨界水资源义务的对话的有效平台或机构来看,这一点很明显。在欧洲,较高的地区经济一体化程度和相关的组织架构有助于实现跨界水资源合作。一旦经济一体化程度加深,南亚国家和中国将不得不重新审视自己的立场。|

沙夫卡特·卡卡赫尔——巴基斯坦前外交官和联合国前高级官员

巴基斯坦不愿加入该公约是因为对水道定义中也包括地下水持保留意见,因为实际情况下很难判定河流蓄水层的地理分布。

巴基斯坦也对争端解决程序中缺少约束机制感到不满。相比于《印度河河水条约》中明文规定约束机制,该争端解决程序在这方面要差很多。

目前巴基斯坦和发展中国家应积极参与针对进一步完善国际水法所进行的讨论,而不是反对该公约。

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