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左右为难:种树还是种粮?

王 和岩

张 霞

26.11.2013

 涉及中国2.44亿亩耕地命运的退耕还林政策,迟迟未明朗化。是重启还是继续暂停? 

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一个可喜的现象是,出于自身生态恢复的需要,中国部分地方已先行决定自筹资金继续退耕还林工程。图片来源:autan 

涉及中国十分之一耕地退耕还林工程,进入一个十分微妙的时期。是存是废?是继续大力推进?还是维持暂停局面?中国的各级林业部门和上亿农民,正在等待答案。

从2013年起,涉及中国25个省份、实施已有15年的退耕还林政策规定的资金补贴期限,陆续到期,但新的政策尚未出台。中国现有1.39亿亩退耕还林土地——国土面积的百分之一。如果未来补贴资金不能持续,农民大面积毁林还田可能势不可免。

不仅如此,中国尚有1亿余亩坡耕地、严重沙化土地未实施退耕还林。未来,这1亿余亩坡耕地的命运又将如何?

财新记者获悉,眼看政策陆续到期,甘肃、内蒙古、贵州、湖南、湖北、四川、重庆、云南等省份都向国务院递交了重启退耕还林工作的报告。

中国从上世纪50年代至90年代,为了扩大耕地面积实现粮食安全,进行了大范围、大面积的毁林造地。在1998年中国遭遇了大范围洪水之后,中国于1999年启动退耕还林工程。2002年,该工程在全国范围实施。自此,中国结束毁林造地历史,开启退耕还林征程。

然而,2000年至2006年,中国粮食产量连续下降,粮食安全问题成为全社会关注的热点话题。2007年,国务院下文暂时停止退耕还林工程,但同意延长一个周期(二至八年)来补贴已有的退耕还林土地。

近日,财新记者专访了国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升。周鸿升表示,中国非常有必要尽快重新启动退耕还林工程,并且,重启时机已经成熟。

时间紧迫。在新政策出台之前,这项全球瞩目的工程还面临着诸多悬念。

遭遇暂停

1998年夏至秋,中国长江、松花江、嫩江流域发生特大洪涝灾害。洪水肆虐,中国诸多深层次生态问题被暴露:植被减少、水土流失、围湖造田、河道淤积以及承灾功能脆弱等。

为应对毁林开垦和陡坡地、沙化地耕种造成的严重水土流失和风沙危害,维护生态安全,中央决策层决定用粮食换生态,遏制生态环境进一步恶化。

1999年8月6日,时任国务院总理的朱镕基视察延安,正式提出“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”十六字方针,要求延安“变兄妹开荒为兄妹植树”,实施退耕还林。

当年,四川、陕西、甘肃三省启动退耕还林试点。2002年,退耕还林工程在25个省份及新疆生产建设兵团实施。

截至2012年底,中央累计投入3247亿元,全国1.39亿亩陡坡耕地和严重沙化地恢复了植被,共完成造林任务4.41亿亩,工程区森林覆盖率平均提高3%以上,水土流失和风沙危害明显减轻。

退耕还林还使全国2279个县1.24亿农民的生产生活发生了改变。截止到2011年底,全国退耕农户户均累计获得7000多元的补助。这笔钱,在西部地区、高寒地区、民族地区和贫困地区,一定程度上缓解了当地农民的贫困问题。

退耕还林还改变了农民的生产生活方式。很多退耕农户或在经济林下发展种养殖业,或林粮间作,或进城打工,找到了增收的新途径。

甘肃省陇南市武都区是国家最早实施退耕还林的试点地之一。该区地处长江中上游,是中国水土流失较为严重的地区之一,流失面积高达1.82万平方公里,约占陇南长江流域面积的47.32%。

据《干旱区资源与环境》杂志载,实施退耕还林后,陇南市每年减少水土流失300吨,新增蓄水1170万立方米,生态环境大为改善。

尽管退耕还林工程颇受农民欢迎,退耕还林(草)地区的生态环境有不小改善,但还是在2007年被突然叫停。

端倪早已显现。2003年,中国决策层强调确保18亿亩耕地红线。2004年,国务院未在全国范围内安排新的退耕还林任务,并对退耕还林年度任务进行了结构性调整,调减了退耕地造林任务,增加了荒山荒地造林所占比重。

国家林业局官方网站刊登的一篇分析文章指出,“退耕还林工程是在结束了短缺经济、粮食出现阶段性过剩等特定历史条件下启动的。2000年以后,粮食连年减产。”

但为了巩固已有的退耕还林成果,2007年国务院还决定,对农户的补助再延长一个周期:生态林补助八年,经济林补助五年,种草补助两年。

1.39亿亩尴尬

一个最现实的问题是,如果中国不再补贴已有1.39亿亩退耕还林土地,该工程面临前功尽弃的危机。

1999年,中国就规定,按照退耕还林核定的面积,对退耕农牧民提供粮食、种苗造林费和生活现金费补助。

彼时,长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助粮食150公斤,黄河流域及北方地区则补助粮食100公斤。此外,每亩退耕地每年还有生活补助费20元。

从2004年开始,中央补助退耕户的粮食按每公斤1.40元折算为现金补助,每亩退耕地每年补助现金20元和每亩50元的种苗和造林费补助不变。

周鸿升告诉财新记者,现有的1.39亿亩退耕地还林,90%以上的是生态林。国家现行政策对生态林的补贴期限为两个周期,共计16年。

从2013年开始,退耕还林补贴政策将陆续到期。16年的补偿期,对于生态林而言太短。按照“谁退耕、谁种植、谁受益”的政策,没有国家的补贴,农民势必将砍树复耕。

实际上由于取消粮食税和实施种粮直补,一些地方已经出现毁林复耕苗头。

吉林省辽源市林业局退耕办一位李姓主任告诉财新记者,退耕还林工程实施之初,很受农民欢迎。当时农村税负较重,粮食价格不高,退耕还林后,少劳动还有粮食,还有钱,农民很愿意退。

2004年,国家对农业生产实施“一免三补”,免除了农业税,种植粮食还有各种补贴。在辽源,一亩普通地一年生产的粮食收入加上补贴有1000多元,而退耕还林地每年收入只有200斤稻谷和156元。“相比之下,差距太大,农民开始感到不划算。”李主任说。

2007年退耕还林被叫停后,辽源农民退耕生态林地的收入出现下降,每亩只有100斤稻谷和70元现金。

一边是不断增加的种粮补贴和上扬的粮价,一边是减少了一半的退耕还林补助,种树与种粮的效益差距越拉越大。于是,一些地方出现了林中有地、地中有林现象,一些地方农民甚至毁林复耕。

据《第一财经日报》报道,辽宁省彰武县副县长孙奎元说,退耕户每亩的收益(包括补助款等)要比种粮户少600元。该县林业局退耕办负责人直言,当地几乎所有退耕户都有复耕的愿望。

粮食安全争议

粮食安全,在近几十年的中国一直是一个备受争议的命题。这种争议左右和影响了土地、城市建设、外贸等诸多重要领域的政策走向。如前文所述,退耕还林工程的走向也受到波及。

然而,退耕还林并没有导致粮食产量减少。相反,因为生态环境的改善,科技的运用,粮食单产逐年攀升。

国家统计局的统计数据显示,退耕还林工程区粮食总产量2010年比1998年增产5213万吨,退耕还林并未造成粮食减产。与此同时,非退耕还林六省市却减产1795万吨。

中国工程院原副院长沈国舫院士在接受《人民日报》记者采访时说,25度以上陡坡地,原来就不属于基本农田,在这些地方退耕还林不会对粮食生产产生大的影响。统计显示,中国粮食产量已经实现了“九连增”。

事实上,中国学界主流学者近年对粮食安全问题的认识已有了质的改变。

国务院发展研究中心研究员程国强在“国务院发展研究中心丛书2013”新书发布会上指出,该中心近年提出“实施全球农业战略,构建一个立足于全球视野的国家粮食安全保障机制”。

程国强解释称,具体来讲就是立足国内、全球供应。立足国内,就是在国内保口粮,主要保证小麦和水稻。全球供应就是对非口粮型的农产品,可以建立全球性的网络来供应。

程国强说,中国几十年来提出的粮食安全战略,要求自给率高达90%以上,甚至要到95%。“日本在上世纪60年代谷物的自给率达到80%,但是现在食物自给率不到30%,那我们就有一个问题,这样的自给率粮食是不是安全的?”

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉财新记者,防范粮食危机与粮食自给不能划等号。

李国祥指出,粮食自给率下降不一定会导致粮食危机。目前中国粮食的核心问题是管理好粮食安全的风险,因此不能只盯着进口量的多少,也不能单纯看自给率。

周鸿升则告诉财新记者,国土资源部最近对全国耕地详查结果显示,全国目前有20亿亩基本口粮田。也就是说,即使继续实施退耕还林政策,也并不影响国家之前提出的18亿亩耕地红线。

业内识者早已指出,中国不应只盯着粮食安全,生态安全也同等重要。

周鸿升也指出,四川芦山地震后,当地将退耕还林纳入其灾后重建规划;泥石流重灾区甘肃舟曲,每年安排七八万亩陡坡地的退耕还林。这些地方认识到,灾害的发生与生态环境恶化息息相关,只有修复自然生态,老百姓的生活才有安全。

新计划待发令

尽管国家层面的退耕还林政策尚在酝酿,国家林业局已开始准备新一轮的退耕还林计划。

周鸿升向财新记者介绍,目前,亟待退耕还林的还有6500万亩陡坡耕地,4000多万亩严重沙化耕地,大都是“难啃的骨头”。

国家林业局正在编制生态脆弱地区的退耕还林工程规划。规划的主要目标,即至2020年完成治理8000万亩25度以上的坡耕地和严重沙化耕地。

周鸿升认为,新一轮退耕还林工程应该包括以下内容:

现有的1.39亿亩退耕地还林,90%以上是生态林。考虑到生态林对生态环境的重要性,如三峡库区中上游、丹江口中上游,甘肃民勤这些生态脆弱区,未来应继续种植生态林。在生态条件良好的地方,可以更换树种,种植经济林。国家要为退耕还林继续补贴。

此外,生态林的补贴年限可能需要更新至30年以上。国家的补贴要及时调整,应该按照现有的物价水平调整补贴标准。对种植生态林还是经济林,不搞一刀切,视当地情况和农民的个人意愿。

与此同时,生态效益补偿机制的建立也应是考量内容之一。即长江、黄河下游生态受益地区,应该对中上游的退耕地区进行补贴。

周鸿升说,在黄河流域,上游的青海、甘肃、宁夏等地区实行退耕还林,使得河南、河北、山东等下游小麦主产区都获得大丰收。

在长江三角洲地区,如上海、浙江、江苏等地区的经济快速发展,也得益于青海、湖北、四川、重庆等地区的退耕还林工程。

国家林业局退耕还林办公室调研员李璨告诉财新记者,虽然《森林法》中提到了下游受益地区要对上游地区进行补贴,但在地方层面上并没有具体实施,而国家的宏观政策层面也没有相关规定。目前,只有个别地方之间有协作,譬如北京市以具体项目的名义对承德、张家口等地区进行补贴。

李璨说:“下游地区有责任、有义务补偿上游地区做出的牺牲。东部发达地区可以以多交税的方式补贴和支持西部生态环境改善。”

一个可喜的现象是,出于自身生态恢复的需要,中国部分地方已先行决定自筹资金继续退耕还林工程。例如,云南省2013年启动陡坡地生态治理工程,计划用10年时间,从省级财政拿出24亿元实施退耕还林1000万亩。

2013年下半年,全国退耕还林的样板延安市决定启动新一轮退耕还林。当地政府称,未来三至五年,自筹30亿元,将现有的224万亩25度坡耕地全部退耕还林,让苍凉的黄土旱垣披上绿装。

不容忽视的是,延安雄心勃勃的背后是强大的地方财政。近十多年来,陕北丰富的油田、天然气、煤炭资源给当地带来了丰厚的税收。而更多的退耕还林地区,要么高寒阴湿要么偏远贫困,纵使有心也无力。显而易见,延安的样板在全国并不具有广泛的复制性。

不过,在周鸿升看来,延安同样也需要中央财力的支持。就像东部城市应该回馈西部地区一样,退耕还林光靠地方积极性不公平,也难以持久。  

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