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欧洲环保人士如何运用法律促使政府治理空气污染

      汤姆·莱维特
      19.06.2013

这场环保运动的主力不是标语牌和游行队伍,而是律师。汤姆·莱维特采访了这群利用法庭抗击空气污染的法律活动人士。
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中国的非政府组织也能运用法律的手段抗击空气污染吗?图片来源:Lei Han

 

比较富裕的人可以把家安置在远离拥挤的马路、远离工厂的地方,即便呼吸到的还是跟镇上以及市里其他居民一样的空气,但质量不会那么糟糕。

 

富裕的家庭还可以开车上班或者送孩子上学,而不用在车流中走路穿行。

与其他环境污染一样,对于被迫受害的人们来说,空气污染也是不公平的。而正是这样的不公平引发了世界各地数不胜数的抗议活动,从昆明到华盛顿特区都是如此。

对于某些环境污染的问题,街头抗议、宣传运动或许就足以迫使工厂临时关闭或者敦促企业停止向河流中排放有毒污染物。

但传统非政府组织的策略并非总是奏效。面对空气污染等问题,在政策层面需要做出影响面较大的决策,然而汽车产业等根深蒂固的既得利益团体则强烈反对变革。如此一来,成功的解决这样的一个环境问题恐怕需要几十年。

这时就需要法律发挥作用。非政府组织Client  Earth便是如此,他们聘请专业律师,通过与企业和政府对簿公堂解决环境问题。该组织近来在英国取得多场空气污染诉讼的胜利之后,其他非政府组织也开始效仿他们的做法。

法律的运用

在中国,民告官并不是件容易事。如果某个企业污染了你家旁边的河流,你可以把那家企业告上法庭,但却没法把政府也作为被告。

欧洲的情况恰恰相反:虽然起诉企业和起诉政府都并非难事,但环保非政府组织采取法律行动的能力却有很大欠缺。法庭一直以来被视为繁琐的官僚机构,而为数不多的在非政府组织里工作的律师也都专攻组织内部事务,而不是把时间花在打官司上。

相比之下,美国的非政府组织从20世纪60年代环保运动发端时就开始聘请律师,并运用法律手段达到目标。近期的统计显示,在美国有大约100名律师在环保非政府组织中工作;而在欧洲,为环保非政府组织工作的律师总共只有20人,而且其中多数人的本职工作都不是律师。

詹姆斯·桑顿就是以上提到的长期投身环保事业的法律活动人士中之一。桑顿曾帮助建立自然资源保护委员会的洛杉矶办公室,而自然资源保护委员会本身就是由六位律师建立的。五年前调到欧洲的桑顿对欧洲环保组织不能善用法律手段的现状十分失望,于是就召集起他自己的环保律师团队,成立了Client Earth。

“只要有足够的资源坚持到底,无论是普通市民还是大型跨国公司,无论是非政府组织还是政府,在法律面前就是平等的。如果案件选择得好,对手就算经济实力再雄厚也无济于事。这就是运用法律手段推进环保事业的一大好处,”桑顿说。

他认为,欧洲环保运动中存在的一大问题就是没有充分利用法庭和法律策略。

“欧洲空有很多法律,却不能得到实施或者执行,而且这往往是由于法条本身的问题。”

“在我看来,这是因为环保组织虽然参与了协商过程,却没有能力起草修正案,无法做到寸土必争。这样一来,政府和企业的律师就有机会依照他们的需要塑造法规。

“环保运动一直到现在都是不平等的,”他补充说。

他的律师团队此前曾经接手过一个关于诉讼费用的案子。从远期来看,此案或将成为桑顿团队最大的胜利。

在美国,比起其他国家,从历史上看,非政府组织更容易胜诉。一般来说诉讼双方各自支付自身的费用,但是环境案,环保非政府组织若胜诉,那么全部费用则由对方支付。

然而在欧洲,败诉一方即便是为了公共利益而提起诉讼也要承担胜诉方的诉讼费用。面对可能高达上百万英镑的诉讼成本,环保组织往往不愿因为提起诉讼而承担破产的风险。

此外还有其他障碍。例如在德国,原告一方在提起诉讼之前必须先证明自身受到了影响——这在环境案件中是十分困难的。

Client Earth利用之前少有人知的欧盟《奥尔胡斯公约》对欧美之间的诉讼费用体系差异提出挑战,为环保团体今后利用法庭诉讼捍卫公共利益打开了方便之门。

“重写”欧盟共同渔业政策是桑顿团队的另外一个成功案例。共同渔业政策管理着在欧盟水域允许捕捞的水产品数量。

“现行的共同渔业政策十分糟糕。比如,现行规定让政客来决定捕捉数量和配额,而不是依照科学评估。进行完科学评估之后,欧盟的官员们就躲到会议室里密谋决定配额问题。这必须有所改变,否则根本无法取得进展,”桑顿说。

空气污染诉讼

Client Earth办理过的最知名的案件是一起空气污染方面的诉讼:过去五年中,非政府组织的律师一直据理力争,要求英国政府采取更多措施改善空气质量。

虽然北京或者广州的居民可能无法认同以下说法,但伦敦的危险颗粒物水平在欧洲城市中名列前茅。现状或许不像狄更斯小说中描绘的18世纪伦敦那样糟糕,但每年仍然有上千个生命因空气污染而过早地消逝。

詹姆斯和他的团队披荆斩棘,终于在今年早些时候说服法庭判决英国政府违反了有关空气质量的法规。此前曾声称到2025年才能完成空气污染治理目标的英国政府现在不得不拿出一个更早完成目标的方案。

桑顿承认,采用法律手段是需要耐心的。

“打官司真的就像打仗一样。想要取得胜利就必须做好打持久战的准备,大案有时可能持续好几年。”

但桑顿也表示,即便环境诉讼旷日持久,但从远期来看也对环保人士有利。

“如果你发起诉讼并最终胜诉,下一次你要跟政府或者企业交涉的时候,他们就会认真对待,那样或许你就不需要再起诉了。这使你在谈判中具有更大的公信力。采取法律手段的最终价值在于加速合规进程,因为你已经树立了威信,他们(企业或政府)知道如果你起诉他们,他们很可能会败诉。

“我们还发现政府中的善意人士有时把诉讼,或者是威胁要诉讼,看作是一件好事。有很多在政府环境部门中供职的人士,他们非常想做正确的事情,但却受到老板的压制。

“如果他们可以说,‘你看,有人起诉我们了’,或者‘有人扬言要起诉我们,我们必须做些什么了’,他们就有更大的权力去采取正确的行动,或者执行法律。这样一来,我们那起空气污染案件的诉讼就成了对政府中的善意人士发出的友好姿态,让他们得以净化我们的空气,”桑顿说。



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