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水交易可能会让中国更加缺水

德比卡 • 雷

       20.05.2013

中国正在尝试利用水交易来解决保证供应公平和避免生态破坏这个双重问题。

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反对者警告说,水交易机制恐会给那些水源短缺风险最大的人带来灾难性影响。
图片来源:Greenpeace

 

大规模的工程项目和严密的状态控制是中国发展模式的标志,这两大标志显然在该国的水务管理上也体现得非常明显。比如,除了正在进行的南水北调工程(造价620亿美元),中国政府又投资33.5亿美元建设多个海水淡化厂,目标是到2015年实现海水淡化220万立方米。2002年,中国试图实施取水许可证制度来遏制水源的过度抽取。

但是,这些措施远跟不上中国用水需求的迅速增长。快速的工业化和城市化正在“吸干”中国的水源,并把污染物排入河中。据2030水资源集团预测,到2030年,中国的用水缺口将达到1990亿立方米。因此,中国政府转而采取新的解决办法——市场,即通过一个可交易的水权系统来分配水资源。

“这就是尝试从集中式、自上而下的系统,向用户间更加水平的安排转型,”水权制度建设项目(Wet)中方负责人沈大军说。这一项目是中国水利部和澳大利亚政府联合进行的,目的是探讨在中国建立全国水交易机制的可行性。

澳大利亚是少数几个已经利用水交易机制来解决水短缺的国家之一,此外还有智利和美国。在此类机制下,用水量可以被限制在一个可持续的水平,用户获得水权配给,可以像任何财产一样进行交易。

支持者表示,将市场机制引入水务能够保证水价反应其短缺性,促进水源保护,并且能够让水在丰富和短缺地区之间更容易地交换。但反对者警告说,这样的机制不切实际,会给那些水源短缺风险最大的人带来灾难性影响。

但是,中国仍然在努力引入这一概念。2006年到2008年的水权制度建设项目(Wet),是在内蒙古、宁夏、浙江和其他省份几个实验性项目成功的激励下进行的。项目提出的建议是一个涵盖地区、个人和部门要素的多方面交易体系。2008年,政府列出了水量分配的新原则,这是走向水权交易的第一步,也是最重要的一步。但是,此后中国水权制度的进展迟缓,主要是因为在这样一个广袤的国家,要对一种自由流动的资源进行权利划分确实很难办。

即使在水权分配之后,也存在不少问题。国际水资源协会副会长詹姆斯·尼库姆说:“只有水权条款还不够,这些条款必须是有效力的。 如果某些人超额用水 ,或者握着水权却不用,就必须有办法制裁他们。然而,由于中国幅员辽阔,长期以来规章制度在地方层面的落实一直都存在问题。” 

换句话说,水交易市场无法补偿落后的治理。但是,过去的经验说明中国政府有能力管理这样的机制。“水利部是很强大的,”伍德罗·威尔逊国际学者中心中国环境论坛主任珍妮弗·特纳说,她指的是水利部对黄河流域的严格管理,水权分配在那里的进展最快。

的确,中国能将一个如此复杂的体系运转自如,干涉主义态度或许是它独一无二的法宝。世界其他国家水的交易通常都建立在自由市场模式基础上,中国对水交易的浓厚兴趣反应了其对个人财产权和自由放任经济日益增长的信心。不过,在水交易方面,这个共产主义国家一如既往地探索自己特有的道路。 

“中国政府的天性,决定了其水交易机制绝不可能变成一个完全的自由市场,其目的只是为了赋予中国用水体系更大的灵活性。”Wet的澳方负责人罗伯特·斯皮德说。

尽管吸纳了市场交换的要素,但政府计划对水权交易进行严格的控制。比如,在Wet的试点项目中,价格都是在特定地区节水量以及实现这一目标的成本的基础上制定的,而非仅仅看买家愿意支付多少。此外,水利部对交易进行安排,直接向基础设施投入资金,而非将其交给卖家。 

输家会是谁?

如此严格的监管能够保证水按照最有利的用途进行配置,并且让中国的水权机制避开潜在的水投机和价格操纵等陷阱。

另一方面,政府眼中最有效、最要紧的可能并非水的社会效益,也就是说,本来用于维持生计或者生态保护的水可能会被转向价值更高的用途,如商品作物、工业或旅游。特纳说:“如果一位农民和一个发电厂都需要用水,我们知道谁会得到用水权。在任何国家,能源部门都是掌握最高权力的。”

美国农业与贸易研究所高级政策分析员希妮·瓦格海斯对此表示赞同:“如果水交易只能让那些支付得起的人受益,那么政府控制能比私营部门好到哪儿去呢?”她指出成功的定义各不相同:“如果你认为成功就是不损害增长的环境保护,那中国应该比印度更成功,因为后者的环保连累了增长。但是,如果你把成功定义为环境公平和社会公平,那中国可能就差得远了。”

公共资源私有化曾经带来过莫大的社会效益,比如上世纪七十年代末的土地承包责任制改革使农业生产力大增,但它也与暴力和对抗密切相关。特纳说:“今天,强行征地仍然是中国最大的冲突根源。”斯皮德则强调,与其他国家一样,中国仍将保留水的基本需求权。但从长期来看,工业用水需求很可能超过其他部门。

中国科学院地理科学与资源研究所资源地理与水土资源研究室主任贾绍凤说:“像工业这样强大的部门可能会损害农业活生态系统等比较弱的部门,并且影响到社会稳定”。他还说,在将水权分配给各种经济活动之前,必须确保生态用水要求得到满足。

至于中国政府如何努力实现水权上的进展,仍需拭目以待。但是,在他们努力的同时,特纳预感中国将遇到另一个问题,即多余可用水的根本性短缺。她问道:“中国这么多的水都是脏的,它还能真正开始着手建设水交易机制吗?等基础设施、大坝、城市和农业需求等一系列用水要求都得到满足后,你还有水可交易吗?”

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