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欧洲可以做得更好

迪尔米德•托尼   2012年5月16日

中欧应加深就气候变化问题的合作。但是什么阻碍了这一进程?是欧洲各国不能“异口同声”,还是它们无法认真倾听?迪尔米德·托尼给出了他的答案。

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“欧盟委员会划拨用于开展中欧气候变化合作的资源根本无法满足需求。”

欧盟和中国自2005年起便寻求在气候变化政策领域开展对话与合作。2005年在中欧峰会上达成欧盟-中国气候变化伙伴关系是双方对话合作的主要框架。在这一框架之内,双方不仅建立了制度化的对话机制,更在具体领域开展合作。表面看来,中欧合作成果显著。

双方高层官员每年都会举行会晤,2010年更是建立了欧盟气候行动专员康妮·海德加与中国发改委副主任、气候谈判首席代表解振华之间的部长级政策对话机制。双方在环境政策、森林、能源、交通以及可持续城市化等领域也发起了制度性对话。除上述政策对话机制之外,欧盟与中国还在与气候变化有关的一系列领域中开展项目合作,包括专注于碳捕获与封存的“近零排放煤气化燃烧”项目以及位于北京的“中欧清洁能源中心”。其他合作领域包括清洁发展机制,政策制定能力建设,以及新近出现的中国碳排放贸易。

从欧洲的角度来说,与中国开展合作是为了帮助和支持中国制定应对气候变化的国内政策,并说服中国政府在2012年《京都议定书》首个承诺期期满之后参与新的全球气候变化协议,接受减排目标。从应对气候变化的策略上讲,欧盟希望与美国、中国、印度、巴西、南非等关键国家展开接触,广泛建立双边联系。

不过,这样的策略并未增强欧盟按照自己的意愿塑造国际气候谈判的能力。这一点在2009年12月的哥本哈根气候会议上体现得尤其明显。欧洲的发展部署显然与其它主要成员国不一样,各国间没有很好的理解和尊重这些差异是欧盟在峰会上被边缘化的原因之一。尽管欧盟在其后的坎昆和德班气候变化会议中发挥了更大的作用,但哥本哈根会议给欧盟其后外交留下的阴影仍然挥之不去。

毫无疑问,欧盟“气候外交”影响力受限在一定程度上是因为欧盟在世界舞台上的政治影响力江河日下,自2008年以来的全球金融危机更是加剧了欧洲的衰落。当然,欧洲各国在国际事务上缺乏“共同的声音”也是影响欧盟影响力的一个因素。不过,虽然上述说法都有一定的道理,但它们都忽略了欧盟参与国际气候政治时一个最重要的弱点;欧盟要想在“气候外交”上真正有所建树,则必须对其他大国的立场和国内政治给予深层次的关注。简言之,人们一味地关注欧盟各国是否在应对国际事务时做到了“异口同声”,却忽略了欧盟能否、在多大程度上以及如何“认真聆听”其他国家的利益和意愿。这一点在欧盟气候外交方面尤为突出。

中欧气候变化合作的发展本可推动欧洲更好地了解中国气候变化政策偏好,以及政策偏好背后的国内政治和制度性因素。这可以让欧盟更全面地了解双方谈判立场上有着怎样的差异或者趋同、异同的程度以及——这一点十分重要——为什么会有这样的异同,从而帮助欧盟在国际气候谈判中更好地进行决策。

更好地了解双方的利益共同点,以及中国方面哪些机构更欢迎合作同样有助于中欧双边合作项目的开展。这一点在欧盟发展对华关系的过程中尤为重要,因为中国的政治体制本身便不易为欧洲决策者所理解。但在中欧关系此前的发展中,欧盟决策者们一直缺乏这种对中国的深层次认识。

造成这一局面的原因很多。从欧盟方面来说,困难在于其机构资源不足。在实际操作中,欧盟负责与中国进行接洽的是欧盟气候行动总署。但事实上,欧盟委员会划拨用于开展中欧气候变化合作的资源根本无法满足需求,北京的欧盟使团只有一个专门负责环境和气候变化事务的参赞,一个直接对欧盟能源总署负责的非全职官员,还有为数不多的几个专门负责项目的职员。位于布鲁塞尔的欧盟气候行动总署则基本没有一个专职负责管理和跟踪双边合作的职员。如果欧盟希望在与中国的气候变化合作中受益,显然需要更多的人手。

上诉问题直接导致了中欧合作关系在两个方面缺乏统一性。一方面,在欧盟层面合作机制之外,各成员国也与中国单独保持接触。这未必是一件坏事;甚至可以说多元化的合作机制可以带来很多好处,但是前提是要避免不必要的重复。另一方面,不同政策领域各自为战,气候变化、能源、交通、环境、森林、可持续城市化都有各自的对话机制。同样,这种多元化本身并不是什么问题。但如果我们能建立起中欧之间横跨多个相关领域的合作与对话机制,便能取得更好的收效;而且与其在分歧严重的环境政策领域僵持不下,跨领域合作与对话机制或许更有希望在政治敏感性较弱的方面取得进展。

理论上讲,缺乏统一性倒也没什么问题。但是各自为政不应该造成重复劳动,更不能超过负责协调一致的欧盟机构的资源和能力限度。在欧盟使团的协调下,驻北京的欧盟委员会和欧盟各成员国使馆负责环境事务的参赞会定期举行会议,可以算作是一个制度化的“现场”合作机制。只不过这种合作目前看来收效甚微。事实上,由于无从获得欧洲国家在华环境事务活动的完整清单,我们很难评判欧盟与中国在气候变化方面的各种合作与对话是否,以及在多大程度上可以做到协同一致。

此外,欧盟气候行动总署与负责外交事务的欧洲对外行动事务局(EEAS)之间的分工也造成了欧盟气候外交整体上的体制性问题。按照现有的分工方式,欧盟气候变化方面的外交工作几乎全部由气候行动总署负责。将欧盟委员会全部气候变化职能归于一个机构自然有其好处,但这也造成气候变化政策难以融入欧盟对外关系的整体框架。在这样的分工之下,人们会更倾向于气候变化视作由专业人士负责的单独技术性决策,而不是将其放在更广泛的战略背景中进行考量。

与中国等重点国家就气候变化进行有效的沟通应该是欧盟气候外交的首要任务。2011年12月在德班气候变化会议上达成的协议仅仅是今后漫长谈判的开始。如果欧盟希望影响国际气候谈判的结果,就应该首先加深它对其他大国意愿和国内政治的了解。但如果欧盟不能更好地经营与中国等关键国家的双边关系,一切都无从谈起。

欧盟和中国自2005年起便寻求在气候变化政策领域开展对话与合作。2005年在中欧峰会上达成欧盟-中国气候变化伙伴关系是双方对话合作的主要框架。在这一框架之内,双方不仅建立了制度化的对话机制,更在具体领域开展合作。表面看来,中欧合作成果显著。

双方高层官员每年都会举行会晤,2010年更是建立了欧盟气候行动专员康妮·海德加与中国发改委副主任、气候谈判首席代表解振华之间的部长级政策对话机制。双方在环境政策、森林、能源、交通以及可持续城市化等领域也发起了制度性对话。除上述政策对话机制之外,欧盟与中国还在与气候变化有关的一系列领域中开展项目合作,包括专注于碳捕获与封存的“近零排放煤气化燃烧”项目以及位于北京的“中欧清洁能源中心”。其他合作领域包括清洁发展机制,政策制定能力建设,以及新近出现的中国碳排放贸易。

从欧洲的角度来说,与中国开展合作是为了帮助和支持中国制定应对气候变化的国内政策,并说服中国政府在2012年《京都议定书》首个承诺期期满之后参与新的全球气候变化协议,接受减排目标。从应对气候变化的策略上讲,欧盟希望与美国、中国、印度、巴西、南非等关键国家展开接触,广泛建立双边联系。

不过,这样的策略并未增强欧盟按照自己的意愿塑造国际气候谈判的能力。这一点在2009年12月的哥本哈根气候会议上体现得尤其明显。欧洲的发展部署显然与其它主要成员国不一样,各国间没有很好的理解和尊重这些差异是欧盟在峰会上被边缘化的原因之一。尽管欧盟在其后的坎昆和德班气候变化会议中发挥了更大的作用,但哥本哈根会议给欧盟其后外交留下的阴影仍然挥之不去。

毫无疑问,欧盟“气候外交”影响力受限在一定程度上是因为欧盟在世界舞台上的政治影响力江河日下,自2008年以来的全球金融危机更是加剧了欧洲的衰落。当然,欧洲各国在国际事务上缺乏“共同的声音”也是影响欧盟影响力的一个因素。不过,虽然上述说法都有一定的道理,但它们都忽略了欧盟参与国际气候政治时一个最重要的弱点;欧盟要想在“气候外交”上真正有所建树,则必须对其他大国的立场和国内政治给予深层次的关注。简言之,人们一味地关注欧盟各国是否在应对国际事务时做到了“异口同声”,却忽略了欧盟能否、在多大程度上以及如何“认真聆听”其他国家的利益和意愿。这一点在欧盟气候外交方面尤为突出。

中欧气候变化合作的发展本可推动欧洲更好地了解中国气候变化政策偏好,以及政策偏好背后的国内政治和制度性因素。这可以让欧盟更全面地了解双方谈判立场上有着怎样的差异或者趋同、异同的程度以及——这一点十分重要——为什么会有这样的异同,从而帮助欧盟在国际气候谈判中更好地进行决策。

更好地了解双方的利益共同点,以及中国方面哪些机构更欢迎合作同样有助于中欧双边合作项目的开展。这一点在欧盟发展对华关系的过程中尤为重要,因为中国的政治体制本身便不易为欧洲决策者所理解。但在中欧关系此前的发展中,欧盟决策者们一直缺乏这种对中国的深层次认识。

造成这一局面的原因很多。从欧盟方面来说,困难在于其机构资源不足。在实际操作中,欧盟负责与中国进行接洽的是欧盟气候行动总署。但事实上,欧盟委员会划拨用于开展中欧气候变化合作的资源根本无法满足需求,北京的欧盟使团只有一个专门负责环境和气候变化事务的参赞,一个直接对欧盟能源总署负责的非全职官员,还有为数不多的几个专门负责项目的职员。位于布鲁塞尔的欧盟气候行动总署则基本没有一个专职负责管理和跟踪双边合作的职员。如果欧盟希望在与中国的气候变化合作中受益,显然需要更多的人手。

上诉问题直接导致了中欧合作关系在两个方面缺乏统一性。一方面,在欧盟层面合作机制之外,各成员国也与中国单独保持接触。这未必是一件坏事;甚至可以说多元化的合作机制可以带来很多好处,但是前提是要避免不必要的重复。另一方面,不同政策领域各自为战,气候变化、能源、交通、环境、森林、可持续城市化都有各自的对话机制。同样,这种多元化本身并不是什么问题。但如果我们能建立起中欧之间横跨多个相关领域的合作与对话机制,便能取得更好的收效;而且与其在分歧严重的环境政策领域僵持不下,跨领域合作与对话机制或许更有希望在政治敏感性较弱的方面取得进展。

理论上讲,缺乏统一性倒也没什么问题。但是各自为政不应该造成重复劳动,更不能超过负责协调一致的欧盟机构的资源和能力限度。在欧盟使团的协调下,驻北京的欧盟委员会和欧盟各成员国使馆负责环境事务的参赞会定期举行会议,可以算作是一个制度化的“现场”合作机制。只不过这种合作目前看来收效甚微。事实上,由于无从获得欧洲国家在华环境事务活动的完整清单,我们很难评判欧盟与中国在气候变化方面的各种合作与对话是否,以及在多大程度上可以做到协同一致。

此外,欧盟气候行动总署与负责外交事务的欧洲对外行动事务局(EEAS)之间的分工也造成了欧盟气候外交整体上的体制性问题。按照现有的分工方式,欧盟气候变化方面的外交工作几乎全部由气候行动总署负责。将欧盟委员会全部气候变化职能归于一个机构自然有其好处,但这也造成气候变化政策难以融入欧盟对外关系的整体框架。在这样的分工之下,人们会更倾向于气候变化视作由专业人士负责的单独技术性决策,而不是将其放在更广泛的战略背景中进行考量。

与中国等重点国家就气候变化进行有效的沟通应该是欧盟气候外交的首要任务。2011年12月在德班气候变化会议上达成的协议仅仅是今后漫长谈判的开始。如果欧盟希望影响国际气候谈判的结果,就应该首先加深它对其他大国意愿和国内政治的了解。但如果欧盟不能更好地经营与中国等关键国家的双边关系,一切都无从谈起。


迪尔米德·托尼,柏林自由大学博士后研究员,研究领域主要包括全球环境政治、欧盟与中国和印度的关系。

翻译:李杨
图片来源:President of the European Council 

原文链接:http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/4931-Europe-can-do-better

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