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新上线的空气质量寿命指数是否已不合时宜?

11.02.2019
冯灏
 
空气质量寿命指数将PM2.5污染与预期寿命之间进行了量化关联,但专家担忧,若将此指数作为政策依据,弱势群体将承担更多不公。
 
北京天安门广场  图片来源:​James Riker
 
2019年1月,芝加哥大学能源政策研究所在北京发布了空气质量寿命指数(AQLI)。不同于已经被熟知的空气质量指数(AQI),AQLI将人们长期受大气污染浓度与预期寿命之间的关系进行量化,以预期寿命在清洁空气条件下的延长年数作为评判空气污染程度的参考。
 
在AQLI的指数地图上,搜索一个城市会得到一个年份数字,这个数字表明,如果细颗粒物(PM2.5)浓度水平在2016年的基础上进一步改善,达到10微克/立方米世界卫生组织的标准,该城市居民的平均寿命可以延长的年数。
 
该指数的研发旨在以更为直观的方式帮助公众和决策者了解大气污染防治政策的重要性。为方便中国居民使用,该网站还有中文版本。但是,有学者认为,在当今中国,仅凭污染和预期寿命关系而制定污染防治政策是不合时宜的。如果环境政策不充分考虑省市之间、城乡之间经济结构的差异,不配合适当的社会政策,弱势群体的预期寿命可能不增反降。
 
PM2.5的真实成本有多大
 
AQLI以两份研究报告为基础,根据研究,长期暴露在PM2.5超标的大气污染中,PM2.5浓度每增加10微克/立方米,人的预期寿命将会缩减0.98年。
 
该指数极大的肯定了中国自2013年以来“空气保卫战”取得的成绩。指数显示,受益于自上而下政策的推动,2016年中国PM2.5浓度比2013年减少了12%,该污染减少程度相当于中国居民的平均预期寿命延长了六个月。芝加哥大学能源政策研究所主任迈克尔·格林斯通(Michael Greenstone)表示,过去几年中国空气污染物治理可谓成绩卓越,不论是纵向的从历史上看,还是横向的做国际比较,都是前所未有的。
 
数据表明,天津曾是2013年中国污染最严重的三个城市之一,它的PM2.5浓度在2016年下降了14%。如果能够维持这个水平,其1300万居民平均预期寿命将比2013年延长1.2年。河南省的大气污染改善最为明显,在2016年,居民暴露在PM2.5污染的时间比2013年下降了20%,相当于平均预期寿命增加了1.3年。
 
研究认为,如果中国PM2.5浓度在2016年的水平上进一步改善,达到10微克/立方米的世界卫生组织标准,中国人的平均预期寿命可以再延长2.9年。
 
“人们总说大气治理的经济成本高,政策制定者和公众需要看到更为明确的依据才愿意付出更大的治理努力,AQLI就从最重要的指标——预期寿命入手,直观反映出大气治理政策的必要性”,格林斯通表示。
 
单一评价体系是否不合时宜
 
但是,跨学科研究交流平台健康、环境与发展论坛(FORHEAD)联合主任贺珍怡(Jennifer Holdaway)说,“从跨学科学者的角度,我觉得AQLI并没有太大新意”。
 
她表示,七年前,当政府没有采取强有力的措施来治理大气污染的时候,有很多研究发表,明确空气污染对于健康的影响,以提高公众意识和推动政府行动。现在各级政府正在为环境保护投入大量的资源,而且几乎每个人都知道了PM2.5的健康影响,计算耸人听闻的数字增加的意义不大。相反,(在政策制定中)考虑如何以最低的社会成本、如何更好的纳入弱势群体的意见,以实现最大的健康改善才是更合时宜的。
 
根据FORHEAD团队的总结报告,在中国,预期寿命和经济水平之间依然高度相关,其中最富裕的上海、天津、北京地区的预期寿命高于美国和韩国,而主要分布于西部地区的最贫困的省分的预期寿命则和贫困的南亚国家相似。而在京津冀地区内部,由于经济发展的差距,河北省的平均预期寿命远低于北京。
 
这意味着,对于中国比较贫困的地区,经济增长仍能带来可观的公众健康改善。这与富裕地区的情况不同。在那里,污染治理为公众健康带来的好处可能超过额外增加收入所带来的。
 
贺珍怡表示,对于这些经济上弱势的地区,必须保证改善空气质量付出的成本不会破坏其他有利于健康的因素,包括稳定的就业和对于卫生服务的公共投资;如果加强环境保护会与其他公共服务争夺投资,那么就需要进行地区间的财政转移来抵消这些损失。
 
在中国,对于持续而快速经济成长的需求和对于严控污染、提高健康水平的需求都是迫切的。在接受中外对话采访时,格林斯通表示,归根结底,没有简单易行的出路,最后政策的推行都是在地方政府。
 
“我非常建议可以持更加开放的态度,允许最了解实际状况的地方政府去实践和实验,尝试做出更符合实际的平衡。”格林斯通说。
 
蓝天的真实代价谁来承担
 
此外,有专家认为,以空气污染对全国或省的平均人均寿命变化作为决策依据,可能会抹杀省际、城乡和性别差异,导致政策后果的不公平。
 
国家发展和改革委员会能源研究所研究员姜克隽认为,大气治理中公平性的问题需要格外关注。自2016年,为进一步治理大气污染,以更清洁的能源形式(比如天然气、电力)替代散煤被作为北方地区,尤其是农村地区大气污染治理战役的重点。姜克隽在调研中发现,散煤替代的工作总体上进展良好,但出现了高成本的情况,需要一定时间去消化。
 
贺珍怡也持类似的观点,她告诉中外对话,强力的治理政策经常以弱势群体未来发展机会的丧失为代价。
 
以京津冀为例,钢铁、水泥等污染最重的行业同时也是大量吸纳就业的行业,限产停工的措施意味着不少工人被解雇,转型过程中,高科技行业以及服务业可能会创造出新的就业机会,但对于没有足够教育和技能培训的失业人员而言,这些工作他们没有办法胜任。
 
“历史上,德国、美国和英国在去工业化的进程中都曾有过这样的例子,去工业化会加剧不平等,失业造成的影响是整个家庭,以及其之后的许多代”,贺珍怡表示。
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