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公海保护大谈判:难在何处?

2018-09-05
张春
 
保护公海生物多样性的政府间谈判即将启动,海洋治理机制的大变局或将到来。
 
图片来源:taylanibrahim
 
继气候变化、移民问题之后,又一个挑战国际关系和民族国家体制的议题正在浮出水面,这就是公海保护。
 
所谓公海,就是不属于任何国家的海域。公海和对应的海床部分,统称为国家管辖范围外的区域,而这片广袤的无主之地,是全球90%海洋生物的家。
 
但是,对公海肆无忌惮并且越来越具有风险的攫取,正在威胁这个庞大的生态系统。例如,在公海盛行的非法、不报告和不管制(IUU)捕捞活动,就是过去50年海洋中一半的鱼消失的重要原因之一。
 
今年9月4日在纽约的联合国总部,一场旨在保护人类共有的国际海域生物资源的谈判即将展开。接下来的两年,全球各国政府将努力达成一份具有法律约束力的协议,来保护公海免于过度开发。
 
无主之地
 
根据《联合国海洋法公约》,人类可以在公海自由捕捞,航行,铺设电缆等。现在,技术进步又赋予了人类在公海的另一种“自由”,即海底采矿。目前包括中国、韩国、日本、德国等十多个国家已经在大西洋、太平洋和印度洋水域勘探金属矿产。
 
但是,目前还没有法律要求开发者必须提交评估勘探影响的环评报告,也没有一个国际法规来统一管理公海上的航行、捕捞等活动。
 
联合国海洋法公约之下成立了近20个国际组织来管理这些人类活动,但是一些组织只管自己部门的事,如国际海事组织(IMO)管理船舶航行安全和防治海上污染;还有一些组织不仅有自己特定的对象,还局限于一定区域,如区域渔业组织(RFMO)只管理特定鱼群。
 
然而,很多海洋生物具有迁徙或洄游特性,它们的一生需要多次往返于散布于海洋中的多个生境。然而,根据不同的测算方法,目前全球海洋受到保护的仅在2%到7%之间,公海中受到保护的更是不足1%。
 
早在2014年,全球海洋委员会的一份报告就重申了保护的困境:“《联合国海洋法公约》在实践中缺乏快速应对新挑战的能力,更无法加强管理以保护公海生物多样性、生态系统和渔业资源所面临的日益加剧的威胁和危险。”
 
资深环境律师Duncan Currie在形容我们当前的公海保护工作时有一个形象的说法:“我们的战场其实是支离破碎的。”
 
为公海的可持续利用建立新的国际协商机制因而刻不容缓。
 
根据杜克大学教授Patrick Halpin的研究,全球的重要的生态和生物多样性区域有近10%完全在公共海域,超过20%的区域部分位于国际海域。图中红色(10%)为迁徙物种最重要的栖息地或补给站;黄色区域(70%)为迁徙物种有关的区域;深蓝色为无关区域。来源:Duke University Marine Geospatial Ecology Lab
 
谈判目标:利益共享,责任共担
 
9月4日正式开始的关于公海的谈判,其最终目标是保证在公海范围内,各国既有公平享有国际海域的资源和收益,又能够共同保护海洋环境的可持续发展。
 
为了实现这一愿景,谈判将重点围绕四个目标。第一个目标,是建立国家管辖外区域(ABNJ)开发的环评制度。不过,如何将在陆地上一般由地方政府监管的环评机制应用于国家疆域之外的公海,环评由谁来做,谁来监管,还有待在后续讨论中确定。
 
谈判的另外三项内容,是建立海洋基因资源惠益共享机制,对发展中国家的能力建设和技术转让,以及建立基于区域的保护机制。
 
不过,建立保护区、强制要求进行开发环评等,与联合国海洋法公约赋予的公海“自由”相冲突。这场谈判因而意味着对公约的补充、完善或调整,也被认为是《联合国海洋法公约》生效(1994年)以来最重要的国际海洋法律制度形成过程。
 
两大难题
 
上海交通大学的极地和海洋治理专家薛桂芳教授认为谈判面临着两大难题。一是理念,二是利益。
 
“国际海洋法资深的学者,普遍有很传统的海洋自由的概念,因此讨论起来会有很大的阻力,”薛桂芳表示。她坦言,公海生物多样性的讨论,一些代表团专家从理念上就无法接受。
 
这种理念的挑战也体现在谈判进程的蹉跎上:对于保护“国际海域生物多样性”,全球早已达成一致,2004年的联合国大会就决定成立该议题的研究小组。但直到2017年,各国才最终同意正式坐下来商量具体操作。
 
就连这次谈判所用的文本草案的准备过程,也展现出旧观念的束缚。一方面,准备草案的预备会议的原则是不损害现有有关法律文件和框架以及相关的全球、区域和部门机构,但事实上,不限制公约赋予的自由就不可能完成目标。
 
另一方面,即便理念统一了,利益分配也不会轻易达成。中国大洋矿产资源研究开发协会办公室副主任胡学东曾撰文指出,在公海生物多样性的谈判中欧盟和美日俄就形成了对立阵营。
 
以公海开发环评为例,欧盟要求进行严格的第三方环评,确保在充分了解风险的情况下再开采,这种环评的成本和难度都非常高,现有科学技术也可能无法完成;美日俄就提议基于“最先进科学技术”评估,等同于就能力范围内可以了解的风险进行评估,并且拒绝第三方环评。
 
同样,公海谈判的另一个目标,即建立大规模的海洋保护区体系,同样将限制现在普遍享有的公海捕捞和开发的利益。2011年提议建立的南极罗斯海保护区,就直到2016年10月底才最终通过,并且保护面积比最初提议少了三分之一。
 
因此,薛桂芳认为,“趋势是明显的,这个东西(最终协议)肯定会出来。但两年太乐观了,可能会是三五年或更长。因为里面每一个议题(的讨论)都会很慢。”
 
图例:CCAMLR – 南极海洋生物委员会, CCSBT – 南方蓝鳍金枪鱼保护委员会, GFCM – 地中海渔业总委员会, IATTC – 美洲热带金枪鱼委员会, ICCAT – 大西洋金枪鱼国际委员会, IOTC – 印度洋金枪鱼委员会, NAFO – 西北大西洋渔业组织, NEAFC – 东北大西洋渔业委员会, NPAFC – 北太平洋溯河鱼类委员会, OSPAR – 东北大西洋环境保护公约, SEAFO – 东南大西洋渔业组织, SIOFA – 南印度洋渔业协定, SPREP – 南太平洋区域环境保护公约, SPRFMO – 南太平洋区域渔业管理组织, WCPFC – 中西太平洋渔业委员会。地图显示了公海领域所有的国际组织,但全球范围的国际组织除外,例如国际捕鲸委员会(IWC),国际海事组织(IMO)和国际海底管理局(ISA)。 这些组织几乎涵盖了所有公海区域,且在许多区域相互重叠。 尽管有许多组织管理同一地区,但很少有机制来促进或协调各组织间的活动。
 
中国的微妙角色
 
BBNJ的谈判,将会打破现有的海洋管理秩序。与强烈反对的俄罗斯和有明显抵触情绪的日本不同,站在发展中国家阵营的中国,位置比较微妙。
 
绿色和平气候与海洋资深顾问李硕认为,中国需要为发展中国家争取“惠益分享”;但是作为海洋科学和技术已经取得长足进步并受益于此的国家,也不能无限制让渡自己的利益。
 
无论是规模位居首位的远洋捕捞船队,还是深入南北极和大洋深处的科考队伍,以及海底矿产勘探队伍,凭借经济发展的支撑,中国在全球大洋开发和研究中的分量在逐渐提升。
 
“全球像中国这样尴尬的角色并不多。”李硕说。
 
今年包括中国国企在内的全球五个最主要的磷虾捕捞企业宣布停止在南极半岛敏感区域的捕捞,以及中国和欧盟建立“蓝色伙伴关系”,都引起了全球关注。中国一直站在反对建立南极保护区的阵营,这些微小的动作,让大家不禁猜测中国的立场变化。
 
在利益博弈之外,科学界对一个国际海洋事务参与度更高、科研实力增强的中国,在更深入了解海洋的全球科学研究中的期待也更高。
 
Patrick Halpin就希望中国“评估一下自己在整个全球海洋迁徙物种迁徙连接中扮演的角色,充分参与到保护进程中来。”
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