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远洋渔业监管:惩罚只是开端

2018-09-04
张春
 
专家指出,要在漂泊四海的中国远洋渔船上建立规范和秩序,需要更深层的体制改革。
 
美国海岸警卫队和与中国海警共同登临一艘在北太平洋涉嫌违法捕捞的中国渔船,发现被联合国海洋法公约禁止在公海使用的网眼极小的流网。这艘名为RunDa的渔船,在日本北海道东边的公海上被扣留。(来源:美国海岸警卫队US Coast Guard)
 
一艘装有濒危鲨鱼的违法中国远洋渔船在别国海洋保护区被抓,回国后会得到什么样的惩罚呢?中国进行远洋捕捞已有近30年,但直到今年2月之前,中国官方对此类事件的处置办法一直秘而不宣,“低调”处理。
 
2月底,中国农业部才第一次公开发布了对2017年违法远洋渔业企业和渔船的处罚通报。被通报的渔船和企业,普遍被取消全年油费补贴,停止运营,部分船员被列入黑名单,五年内不得从事渔业。这些受罚的船只中,就包括了文章开头提到的那艘未经通报穿越厄瓜多尔加拉帕戈斯海洋保护区的福远渔冷999号船。
 
 
黑名单来了
 
对于远洋渔业船员和企业来说,黑名单的迅速到来恐怕是他们始料未及的。
 
去年12月《十三五全国远洋渔业发展规划》(简称“远洋规划”)发布,要求控制行业规模并增加政府在海外渔业中的监管作用,紧接着12月底农业部宣布建立了远洋渔业黑名单制度。很快,今年2月名单正式公布,这意味着名单上的船长和企业老板像服用兴奋剂的运动员被禁赛一样,被强制“禁渔”。
 
为何“远洋渔业”监管突然祭出重典?时任农业部副部长于康震的说法是:“部分远洋渔业企业规模小、实力弱、管理不规范、安全发展意识不强,涉外违规事件仍时有发生。”
 
美国海岸警卫队和与中国海警共同登临一艘在北太平洋涉嫌违法捕捞的中国渔船,发现被联合国海洋法公约禁止在公海使用的网眼极小的流网。这艘名为RunDa的渔船,在日本北海道东边的公海上被扣留。(来源:美国海岸警卫队US Coast Guard)
 
绿色和平海洋项目主任刘博雷也认为,近年频发的远洋渔业违法违规事件确实给农业部造成了一定压力。他说,远洋规划的出台,已体现出中国远洋渔业发展思路由放到收的转变。
 
虽然早在2003年公布的《远洋渔业管理规定》中,就规定了严重违规者将取消从业资格,但是这些年处罚结果一直未有公开,外界不明确渔船违法是否会受到实质性处罚、以及如何处罚。
 
除了上黑名单,违法后果较为恶劣的渔船将被取消全年油补。油补是远洋渔业重要的收入来源,一些企业甚至一半收入都来自油补,这对地方企业的威慑作用可见一斑。
 
对于在海上全权做主的船长们,上海海洋大学唐建业教授认为,这次的教训应该也很深刻:“(船长)失去了证书以后,要想再进来担任船长职务,就必须5年后从基层开始一级一级地考试,实际上他们永远不可能再做到现在这个职位。”
 
远洋渔业的“病根”
 
不过仅仅处罚违规者并不足以解决远洋渔业问题。
 
与一些传统海洋强国不同,中国的远洋渔业仅30年便跃升世界规模第一,但如于康震所说,野蛮增长也带来了管理不规范、专业化标准化程度低等问题。
 
“在十二五(2010-2015)发展过程中,有一些小型的或者以前没有在这个行业从业的一些人进来。新的企业,规模又很小,之前还没有从事过这方面的活动,这样导致增加了违规的概率。”唐建业说。
 
2017年9月,唐建业所在的上海海洋大学联合中国远洋渔业协会,开始向企业管理人员提供履约培训,介绍区域渔业组织的规定和入渔国的规定。
 
“他们……(对相关法规)可能有一些概念,但是认识没有那么具体。”唐建业说。
 
监管洼地
 
中国渔船从2012年至2018年的作业活动。 (制图: Global Fishing Watch)
 
当然,中国远洋渔船规则意识的淡漠,也与远洋渔业整个行业的监管现状有关。
 
例如,中国近2900条远洋渔船中,超过一半是在各国专属经济区付费捕捞。专属经济区指一国领海之外的部分海域,其中的自然资源归属该国,其他国家要进入捕鱼需缴费。
 
在他国“入渔”的正规程序,是在入渔前由中国和入渔国签订双边协定,入渔国提供资源调查情况,并协定可以捕捞的量,提供执法规定;中国提供入渔渔船的信息并缴纳入渔所需的费用。
 
但在现实中,一些国家没有能力做资源调查,没法制定最大捕捞额,所以交了钱就可以捕捞;还有一些国家没有执法能力,无法阻止违法捕捞。此外,鱼群洄游并不受海上人为国界线的限制,利用海域毗邻的国家法律规定的差异,寻找法制最薄弱的海区进行捕捞,也是一种行业潜规则。
 
中国远洋渔船在超过40个国家的专属经济区中活动,这其中的监管洼地无疑助长了违法行为。
 
唐建业认为,欧盟2013年《共同渔业政策》要求的“与第三方签订的入渔协定,必须基于最佳可获得科学证据,进行信息交换,确保入渔区域的渔业资源可持续开发,剩余可捕配额确定程序的透明化”以及“要求入渔协定包含对入渔国科学研究、MCS能力等方面的支持”,将是一个发展趋势。不过他也指出,资源调查、加强海上执法能力等内容,非中国单方可以改变。
 
补贴问题
 
不过,如何有效控制中国渔船自身的捕捞行为,仍然至关重要。
 
中国远洋渔业仍在增长。2016年远洋渔业捕捞量190万吨,比2010年增长78%;即便有3000艘渔船的控制目标,2020年捕捞量目标仍上涨到了230万吨。支撑这一增长的,则是国家巨额的财政补贴。
 
2006年,由于油价上涨,中国开始对渔业实施柴油补贴,以保证足够的渔获。从2006年到2014年,补贴额从2.81亿(约4100万美元)猛涨到了近42亿(约6亿美元)。
 
然而,享受了补贴的远洋渔业公司并未抓紧时间迅速提升捕捞效率,反而患上补贴依赖症,以至于很多渔船现在离开补贴就亏损。
 
尽管中国从2016年开始对渔业油补有所削弱,但2018年远洋渔业的补贴总额仍然达到36亿元(约5.2亿美元)。
 
“油补现在仍然是远洋渔业生产规范管理中最大的障碍。”咨询公司China Policy 的渔业专家Ryan Penney说。他表示,中国希望将远洋渔业捕捞从低经济价值鱼类向高价值鱼类推进,补贴之类的国家支持是必不可少的。但是,他也希望中国在油补这种恶性补贴讨论上能够“更开放一些”。
 
港口管理
 
另一条监管路径是加强对渔船进港的监管力度。
 
中国正在建设的十大渔港群。(绘制:China Policy)
 
中国今年推出了十大渔港群建设的规划。更为先进的综合渔港建设好之后,将规范进港船只的渔获捕捞统计,更大程度减少非法渔获的流通从而阻止非法、不报告和不管制(IUU)的捕捞。
 
Penney认为,中国通过港口检查打击非法捕捞的工作严重不足,渔港建设可以帮助缓解这个问题。“中国还没有加入港口国措施协定,同时也没有能力进行他们承诺的港口渔获检查。我期待渔港建设可以促进这方面的进步。”他说。
 
港口国措施协定是专门针对非法、不报告和不管制(IUU)捕鱼的有约束力的国际协定,适用于寻求进入东道国港口的任何他国渔船。目前,包括美国、日本、韩国在内的55个国家签署了这一协定。
 
而中国想要在国际远洋捕捞行业中赢得更多的话语权,他认为,提升国内法律、践行并引导规范的国际渔业实践都是将来的重要工作。
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