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后机构改革时代的气候南南合作

19.06.2018
王彬彬
 
新成立的生态环境部和国际发展合作署将给中国力推的气候变化南南合作带来什么变化?王彬彬进行了解读。
 
中国早前对发展中国家的气候援助受限于物资捐赠,发展署的建立将改变这一局面。图片来源:MOFCOM
 
5月16日,一家官方机构在微信上发布的消息引起了中国媒体的注意。针对肯尼亚出现的洪涝灾情,中国政府决定向肯尼亚提供紧急人道主义援助。发布这条消息的“国家国际发展合作署”是一家4月18日才刚刚挂牌成立的新设副部级机构,截至目前甚至连自己的官方网站都还没有建立。
 
尽管如此,作为本轮国务院机构改革的产物,国家国际发展合作署(以下简称“发展署”)却是最受外界关注的新成立机构之一。它的使命、组成和职责引发了各种猜测与解读。各方都很关心,这家对标美国USAID和英国DFID的发展援助机构,会怎样影响中国的对外援助、“一带一路”以及更广泛的南南合作的开展。而对于气候变化领域的研究者和倡导者们来说,机构改革后气候变化南南合作的命运是他们尤为关注的重点。
 
富有中国特色的气候南南合作
 
回顾中国推进气候南南合作的过程,可以看到中国向发展水平较为落后的国家和地区在气候变化方面提供力所能及的支持,是中国对国际气候治理体系的独特贡献。早在巴黎气候峰会召开之前的2015年9月,中国国家主席习近平承诺出资200亿人民币成立南南气候合作基金。在两个月后的巴黎峰会上,基金的资助范围进一步明确:2016年起中国将在发展中国家开展10个低碳示范项目、100个气候减缓和适应项目及提供1000个面向发展中国家的应对气候变化培训名额(“十百千计划”)。在随后的十九大报告中,中国强调要引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。
 
有别于发达国家向全球气候治理体系(如绿色气候基金)提供资金的行为,中国对面向发展中国家的气候援助的定位是“自愿”和“补充”。中国认为前者是发达国家为其历史排放而承担相应责任。而同为发展中国家,中国向不发达国家提供气候援助更多出于气候道义。在美国宣布退出巴黎协定并减少向国际气候治理体系注资的当口,中国在这一领域的行动更受人瞩目。
 
其实在2007年以前,中国对外援助项目就已经涵盖了气候变化领域。2012年以后,中国气候援助上了一个大台阶。国家发改委当年宣布,将气候变化援助金额翻一番,每年的气候南南合作资金支出达到约7200万美元。此后,应对气候变化物资赠送项目启动,该项目由国家发改委应对气候变化司管理,依托财政部的专项资金,协调物资捐赠,帮助受援国更好地应对气候变化。其中的亮点包括中国向埃塞俄比亚捐赠气象卫星等。
 
不合脚的鞋
 
与相对简单直接的物资援助和人员培训相比,“十百千计划”中一些关键的想法要在原有的制度安排内推进,传统的制度框架明显跟不上创新的脚步,造成了“鞋不合脚”的尴尬局面,影响计划按期推进。
 
 
首先是资金的问题。发改委的职能是国内宏观规划,并不涉及海外业务。根据财政部的规定,气候南南合作的预算要求在国内执行,采购必须在中国境内完成。“十百千计划”只能“削足适履”,100个减缓和适应项目的设计形式只能定位为物资赠送,而且严格的国内采购标准要求下,能纳入赠送计划的产品品类十分有限,这在一定程度上直接影响了100个项目的实际品质和推进速度。同样,10个低碳示范项目原本设想在受援国的一个小区域内(如工业园区或居民社区)推动综合性的低碳发展实践(从规划、管理到基础设施建设),但国内采购等约束使得项目推进缓慢。
 
还有人力的问题。既然只有国内物资采购一条路可以走,发改委气候司负责南南气候合作方案设计的部门为了保证采购质量,需要在最短时间内练就十八般武艺。要懂招投标、懂公司业务、懂技术流程、懂设备指标、懂财务报表、懂多国语言,懂谈判,还要平衡发展中国家的各种需求。这种全方位的要求,对于一个主管气候政策的部门来说,显然太高。
 
最后是对接问题。发改委的职能在国内,没有与发展中国家直接沟通的海外职能安排,缺少与受援国之间对接的平台。虽然按照传统意义上的分工,外交部负有相关职能,但随着中国与世界的交往越来越密切,各驻外使领馆只是安排各类高级别外事访问就已经应接不暇,在帮助气候司落实基金援助计划上心有余而力不足。
 
面对这些体制性制约,中国气候变化南南合作的“操盘手”们不得不另辟蹊径。例如,2016年8月,发改委气候司曾借助国际NGO乐施会的全球网络和在地项目,赴东南亚了解发展中国家的实际需求,完善“十百千计划”的设计,弥补自身缺乏“国际接口”的短板。随后,气候司与联合国开发计划署(UNDP)合作举行了与发展中国家代表的需求对接会议。2017年3月,中国赠送缅甸的清洁炉灶和太阳能户用光伏发电系统委托中国本土NGO全球环境研究所(GEI)在当地完成落地。这些都是前所未有的开创性尝试。
 
机构改革新机遇
 
虽然“十百千计划”在原有的体制架构内也取得了进展(如一千个培训名额目标超额完成),但“带着镣铐跳舞”终究不是长久之计。新一轮国务院机构改革有助于解决气候变化南南合作所面临的一些机制性问题。
 
今年3月,中国两会上宣布的国务院机构改革方案无异于环境和气候领域的“地震”。在这份方案中,气候变化从发改委划归新的生态环境部负责。发展署则横空出世,将整合原分属商务部、外交部和财政部的对外援助职能。气候变化南南合作未来将很可能在由生态环境部负责和发展署协调的新框架下运作。旧结构下的资金、人力和对接问题的解决将可能出现新转机。
 
 
4月16日,原环境保护部正式改名生态环境部。两天后,发展署挂牌成立。此前不久,原发改委副主任王晓涛已被正式任命为发展署署长。4月23日,原商务部对外投资和经济合作司司长周柳军、原外交部驻尼日利亚等多国大使邓波清走马上任,担任副署长。预计在6月底前,两家新机构的完整组织架构将搭建完毕。
 
可以预见的是,治理结构调整清晰后,“十百千计划”的制度安排将得到进一步完善。机构改革对千个培训名额的推进影响应该不大。100个减缓和适应项目则可以有更多形式灵活的援助形式,而不再受限于物资捐赠。新的发展署获益于此前隶属于商务部的相对成熟的对外援助体系(分为物资援助、成套项目和技术合作以及援外培训)。因此,生态环境部在设计气候南南合作项目时,更容易借助发展署的力量,采用“组合拳”。另外,也有研究者预计未来在中国驻外使领馆中可能设置专职的发展合作参赞处理中国对外援助。这样一来,气候南南合作的“国际接口”问题也将迎刃而解。
 
最值得期待的是10个低碳示范区试点在新框架下的推进。虽然这项工作前期进展受到影响,但已经储备了大量思路和资源。在新的框架下,生态环境部与发展署的组合更大能力将援助、投资和贸易在南南合作框架下进行整合。而“政府制定标准、社会力量参与、引导绿色投资”恰恰是中国气候南南合作的一些资深参与者认为的低碳示范理想模式。相信一旦时机成熟,有全球示范价值而具有中国“大发展思维”的试点项目在气候脆弱的发展中国家落地将指日可待。
 
三层互动
 
值得注意的是,中国对气候南南合作的布局,设计之初并不只有“十百千计划”一个安排。
 
2014年,中国政府就向联合国捐赠了600万美金,支持联合国秘书长推动气候变化南南合作。2016年4月21日,以中国政府的捐赠为种子基金,联合国时任秘书长潘基文发起“南南气候伙伴孵化器”(SCPI)倡议。中国由此对接联合国,借力其平台和国际网络资源与“十百千计划”内外相呼应,在国际、国内两个层面同步引领气候变化国际合作。
 
新的机构改革为国内部门高效落实“十百千计划”提供了可能。而在国际层面,中国对联合国体系下的气候南南合作的支持也逐渐加码,并开始吸引民间力量进入这一领域。例如,北京巧女基金会捐赠1亿元人民币支持作为气候变化南南合作专项基金,其中,注入150万美金到联合国南南气候伙伴孵化器,保证其良性运作。今年1月,巧女基金会与联合国南南合作办公室签署合作协议,启动“联合国巧计划”,通过联合国系统向全球征集项目。
 
可以预见,未来气候南南合作将涉及中国与联合国的协力、中国内部跨部委联动、以及政府与民间合作三个层面的互动。如果这三层关系可以相互促进和增强,设计出既满足受援国需求,又将减缓、适应、扶贫和生态保护相结合的好项目,气候南南合作这盘棋局将被系统性盘活。
 
 
本文部分节选自作者的新书《中国路径——双层博弈视角下的气候传播与治理》,社科文献出版社,2018年4月出版。
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