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机构重组后的气候变化工作能否继续强势?

19.04.2018
李婧
 
从强大的发改委转入新成立的生态环境部后,气候变化工作在中国政治结构中是否能维持其重要地位?
 
大部制改革扩大了部门的职能,传统污染物的管理和控制温室气体的排放都不落下。​图片来源:McKay Savage
 
中国国务院高层领导正式为新组建的生态环境部揭牌。
 
据该部门相关人士透露, 新组建的这个大部门整合了多个部门的职能,人员编制从300人增加到500人左右。据说该部正准备搬入更大的办公区,以容纳增加的人员。
 
前环保部部长周生贤曾形容他所在的部门——环境保护部是世界上最“尴尬”的部门。
 
在2013年的一个新闻发布会上,他曾表示:“水里和陆地的[污染]不是一个部门管,一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管。”
 
虽然尚未公布详尽的部门改革计划,但新组建的生态环境部旨在通过新增以下职能来解决上述问题:
 
·目前由国家发展和改革委员会(NDRC)负责的气候变化和减排政策
·目前由国土资源部负责的地下水污染治理职能
·目前由水利部负责的流域水环境保护职能
·目前由农业部负责的农业污染管控职能
·目前由国家海洋局负责的海洋保护职能
·目前由国务院南水北调工程建设委员会负责的该项目实施过程中的环境保护职能
 
该部门的高层官员表示,这次改革是为了应对中国长期存在的环境治理职能分散和机构交叉重叠的痼疾。中国一氧化碳和二氧化碳的排放问题终于首次归在了一个部门的职能范围之内。
 
然而,这对应对全球变暖的国际行动又意味着什么?目前全球气候变化行动已经因美国总统唐纳德·特朗普宣布要退出《巴黎协定》而遭受冲击。
 
一些环保团体对此次大部制改革表示欢迎,主要是由于它扩大了该部门的职能,能够加强对影响许多城市人口日常生活的传统污染物的管理,以及温室气体排放的控制。
 
美国环保协会中国项目部在一份声明中表示,“整合气候和环境管理职能将有助于降低不同机构间的协调成本,提高行政效率…同时还可以降低企业遵守[排放法规]的成本。”
 
能源基金会(美国)中国区总裁邹骥表示,中国目前的能源结构严重依赖燃煤发电,这意味着可以同时应对污染和气候挑战,而“大部制”正是协调监管机构所需要的。
 
然而也有人对此不那么乐观,他们担心的是,气候决策权从原来强大的经济规划部门——国家发改委,转移到在国务院中权力等级较低的环境部门。
 
在此次机构改革之前,国家发改委是国务院下设的最强大的机构之一,覆盖了从工业项目审批到水电定价的职能。2009年联合国哥本哈根气候大会召开的前一年,也就是2008年,发改委成立了负责碳政策制定和国际谈判的气候变化司。
 
当时,包括高级气候官员解振华在内的中国高层官员解释说,“气候变化是环境问题,但最终还是发展问题”。国家发改委有能力对地方政府和电力部门——国家能源局(隶属于国家发改委)施加影响,这也为解决气候变化问题增加了砝码。
 
 “绿色和平”东亚分部高级气候政策专家李硕表示:“气候行动来之不易的势头可能会因为这场机构调整而受到意外损伤,这取决于新组建的生态环境部的领导方式。”
 
目前尚不清楚改制后新部门的组织架构如何。但中国环境规划研究院(CAEP)在2015年发表的关于环境治理改革建议的论文,可能会对此有一些启示。
 
隶属于生态环境部的该院列出了四种改革方案,第二种方案——建立生态环境部——中的大部分建议在这次改组中得到了采纳,只是没有采纳新组建部门同时吸收林业和气象局职能的提议。
 
中国环境规划研究院认为,应赋予新的部委更多的权力,协调生态保护与自然资源开发和经济发展之间的关系。此外,它还表示,应赋予新的部门协调所有环境相关的国际条约的权力,如气候变化、生物多样性、臭氧和沙漠化等条约,以避免“部门间冲突”。
 
原环境部和国家发改委在制定监管碳排放最优政策上存在明显分歧。众所周知,前者长期以来一直主张征收碳税,而发改委则一直在负责去年全国碳排放总量控制和交易计划的启动。
 
到目前为止,政策方向没有任何变化的迹象。根据中央政府命令,新的生态环境部将在6月底之前完成其内部机构设置和人员确定。
 
但值得注意的是,此次改组是中国国家主席习近平第二任期开始后,国务院机构大规模改组的一部分,旨在“加强党(对国家)的全面领导”,并使各部门能够更加紧密地围绕在习主席的周围。
 
 “欧洲气候基金会”首席执行官劳伦斯·图比娅娜表示,虽然改组带来的影响仍不明朗,但习近平此前关于气候变化的论述非常重要。 “如果缺少最高领导层的政治承诺,中国是不可能实现低碳经济增长和《巴黎协定》中的目标的……”她最近在北京向记者们表示。“因此,只看部级行动是不够的,还要看国家层面的决策。”
 
 
英文原文首发于 Climate Home
 
翻译:于柏慧
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