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中国重塑生态环境治理顶层机构

14.03.2018
马天杰
刘琴
 
新一轮国务院机构改革揭开帷幕,中国将组建自然资源部和生态环境部推动环境保护和生态文明
 
此次机构改革标志着中国即将开启生态环境“大部制”时代。图片来源:oxico
 
“一氧化碳环保部管,二氧化碳却归发改委管。” 在2013年的一个会议上,时任环保部部长周生贤公开表示他对于环保监管碎片化的无奈。
 
这一尴尬的局面将成为历史。3月13日,新的国务院机构改革方案在正在举行的全国“两会”上公布并提交审议,原属发改委的气候变化和减排职责,连同分散在其他多个部委的环保职责,将划归新组建的生态环境部,中国即将开启生态环境“大部制”时代。这一方案将在3月17日由全国人大进行表决。
 
“九龙治水”或成历史
 
很长一段时间以来,人们习惯用“九龙治水”形容中国生态环境治理局面。涉及生态环境保护的各项工作和职能分散在环保、发改、水利、农业、海洋等不同的政府部门中,各部门之间的合作和协调成本高昂。
 
公众环境研究中心主任马军指出,“原本地下水、流域管理、农业污染治理分散在多个部委,造成管理职责交叉重叠,甚至形成相互推诿。” 对此,国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林也深有体会。他以国家公园为例进一步解释说:“以前出台一个国家公园体制试点方案,需要国家发改委等13个委、部、局盖章,简单问题复杂化,相互掣肘导致效率低下。”
 
在本轮机构改革中,分属不同政府机构的生态环境保护职能被整合到了新组建的两个部门中,新的生态环境部将吸纳原先环境保护部的全部职能、原属发改委的气候变化和减排职能和另外五个部门的环境保护职能。
 
除此之外,新的自然资源部将承担起国有自然资源的“所有人”角色,负责对土地、森林、草原、湿地和水资源等自然资源的权属划分和管理,并将管理同样是新组建的国家林业和草原局。该局将是未来中国自然保护区和国家公园的主管单位。
 
新成立的国务院部门和它们整合的现有机构职责
 
复旦大学环境经济研究中心副主任李志青表示,整合机构职能有助于降低部门间的协作成本,提高协作效率。唐芳林也认为:“现在,所有自然资源归自然资源部管,原来分散在众多部门的国家公园、自然保护区等自然保护地将进行统一管理,彻底解决了长期存在的交叉重叠、争权推责等痼疾。”
 
本轮机构改革是20年来中国进行的第三次大刀阔斧的政府机构职能调整,并沿袭了10年一次的改革规律。值得注意的是,在每一次政府部门改革中,生态环境保护的地位都得到了提升和加强,从一个不起眼的局级单位一步一步攀升为如今担负多种职责的主要部级单位。政府机构演变折射出中国愈发强调环境保护和可持续发展的总体趋势。
 
“生态文明”理念落地
 
自从2012年“生态文明”理念被提升到与经济、政治、文化和社会建设同等重要的地位,外界对于这一理念的解读与猜测就不曾停息。2015年公布的《生态文明体制改革总体方案》(以下简称“《总体方案》”)为这一理念在制度层面的贯彻落实设定了总体原则、目标和路线图,并提出到2020年“构建起生态文明制度体系”。
 
环保专家彭应登告诉中外对话,此次国务院机构改革是生态文明路线图中最为具体化的步骤之一,并为后续政策出台,如水权交易、生态补偿等打下了基础。彭曾任北京大气环境研究所所长,是环境保护部规划环评专家库成员。
 
2015年的《总体方案》确立了“自然资本”、“空间均衡”和“生命共同体”等几个核心理念。并与之对应地提出“自然生态是有价值的”,以及“整体性、系统性”管理自然资源的要求。”同时也强调,“人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。”
 
新成立的两个部门所承担的职责与这几个核心理念相对应。自然资源部将成为中国大部分自然资源的“所有者”,对自然资源及其产权进行调查登记,并建立自然资源的“有偿使用制度。”国务院发展研究中心研究员谷树忠、李维明曾撰文指出,长久以来,中国过度强调自然资源的经济价值,忽视和削弱了它们的生态价值、文化价值,并由此而导致自然资源的过度消耗甚至严重浪费,并认为,“建立健全自然资源资产产权制度,是生态文明体制改革的重点和难点。”
 
自然资源部还整合了原国土资源部、发改委和住建部的空间规划职能,有望成为整个国家的“总规划者”,并将生态环境考量纳入空间规划中。例如“生态红线”的划定,未来将不再由多个部门各自进行,而将统一到自然资源部。“因为自然资源部对资源家底更清楚,划起来更有效,也避免不同部门应规划而打架。” 彭应登说。
 
而两个部门的新职能都在一定程度上体现了生态系统整体性考虑。山、水、林、田、湖等生态环境不再被人为分割,而将统一到自然资源部进行管理和修复,而排向空气、河流、海洋、土壤的各种污染物,不管是二氧化硫还是二氧化碳,则会由生态环境部“一手抓”。
 
不过,新的职能划分并未像此前的一些方案建议的那样,将自然资源保护和污染防治进一步整合到一个“超级生态环境部”之下。目前的设置意味着在自然资源保护和污染防治之间仍需要一定的部际协调。生态区域规划部门可能仍需跨部门就污染排放监督进行沟通。“遇到一些事项,部际协作是在所难免的。”唐芳林解释说,“今后如果有国家公园受到附近水污染的威胁,生态环境部就有责任配合自然资源部协同处理。”
 
难题待解
 
专家认为,此次机构改革将有助于解决此前生态环境领域存在的一些老大难问题。
 
对此,全球环境研究所(GEI)生态保护与社区发展项目经理彭奎深有体会。他以森林和草原举例:“以前存在‘林草之争’。对某一区域进行生态改善,是造林还是种草?如果种树,经费就会拨给林业局,如果是种草,经费就会给到农业部门。所以,到最后实施的方案,实际上是部门利益之争的结果。但现在把林和草统一管理就解决了这个矛盾,更有利于强化草原生态系统的建设和管理。”
 
但新的生态文明体制格局仍需处理一些棘手的问题。谷树忠和李维明曾总结自然资源管理体制存在的五大问题,其中中央与地方关系是一个突出矛盾。一方面,中央政府虽名义上掌握资源(如国有土地)的所有权,但实际上这些资源的管理权却掌握在地方政府手中,所有权与管理权不匹配,“极易造成资产流失。”另一方面,他们认为权益和责任分配在中央与地方间也不合理。资源所在地政府往往承担过多责任,但获得较少收益,影响其积极性。
 
彭奎表示,大部制改革属于顶层设计,但从地方上来看,从省、市到县,今后是不是也要根据国务院机构改革来进行相关调整,“目前还不清楚。”
 
不过,从一些先行先试的领域已能看到重塑“央地关系”的端倪。在去年公布的《国家公园体制总体方案》中,就已提出“分级管理”思路,先由中央政府和省级政府对国家公园内的国有自然资源直接和代理行使所有权,并逐步过渡到全部由中央政府直接行使所有权。浙江省是提前试点生态文明体制改革的省份之一。在2017年7月公布的《浙江省生态文明体制改革总体方案》中,也提出了按照不同资源的重要程度,厘清省政府直接行使所有权、市县政府行使所有权的资源清单和空间范围。而行使所有权职责的地方政府也将“享有所有者权益。”
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