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“一带一路”是否“适配”《巴黎协定》?

12.12.2017
莉莉•白
 
今年的联合国气候大会上,中国的海外碳足迹倍受关注,莉莉·白写道。
 
中国的 “一带一路”战略必须与《巴黎协议》方向一致,严控海外投资标准。图片来源:garycycles8
 
《联合国气候变化框架公约》一年一次的缔约方大会上,中国作为世界最大的碳排放国,历来都备受关注。在特朗普当选美国总统之后,国际社会迫切需要一个领头羊来引领气候行动,而曾经被看作全球气候行动绊脚石的中国则成为了热门之选。然而,中国在国际气候舞台上地位的提升也引来了人们对其国内气候行动更深入的探究。
 
在今年举行的德国波恩气候大会上,民间团体开始对中国雄心勃勃的全球发展计划提出质询。参加此次气候谈判的195个国家中,有68个国家为中国的“一带一路”倡议所涵盖。作为中国当下最重要的对外政策,“一带一路”倡议起初是力图通过基础设施建设,复兴古丝绸之路。而后,逐渐发展成为中国的一个全方位的海外发展战略。
 
这个发展与外交相结合的策略对气候变化的影响可谓深远。一方面,中国为解决“一带一路”国家的能源困境而提出的解决方案往往包含燃煤电厂建设,从而可能增加这些国家的排放。但另一方面,中国还同时为其中一些国家提供气候融资,帮助他们建设可再生能源项目。
 
对比这些项目之后,我们不禁要问,中国的海外碳足迹是否与其在《巴黎协定》中的承诺相一致呢?波恩气候大会作为国际社会讨论一带一路倡议的一个契机,或许能为解答这一问题。
 
有中国特色的气候融资
 
今年气候峰会的核心议题之一是如何向发展中国家提供融资,帮助他们减缓和适应气候变化的影响。一些国家,比如今年的主席国斐济,亟需各国伸出援手,帮助其应对海平面上升的影响。在2009年的哥本哈根气候谈判中,发达国家承诺:在2020年之前,每年融资1000亿美元(6614亿元人民币)帮助发展中国家应对气候变化。这一承诺后来还被写入了《巴黎气候协定》。
 
但特朗普政府拒绝继续为《联合国气候变化框架公约》下的政府气候融资机制——绿色气候基金(GCF)注资,使得该承诺遭遇了不小的打击。随着美国在气候问题上“开倒车”,中国挺身而出,肩负起气候行动领头羊的压力更重了。
 
 “其他国家希望中国填补资金缺口,但我们并不打算这样做,”中国气候变化事务特别代表解振华表示,“我们没有义务向绿色气候基金注资,我们坚持我们作为发展中国家的立场。”
 
虽然近几十年来中国人均收入大幅增长,但仍远低于世界银行定义的发达国家水平。
 
中国可能无意填补美国退出绿色气候基金造成的空白,但它已经按自己的方式向发展中国家提供了帮助。在2015年的巴黎气候谈判中,中国承诺通过南南气候合作基金为其他发展中国家提供31亿美元(205亿人民币)的支持。该基金与绿色气候基金类似,也是利用不同的金融机构向发展中国家提供资金。
 
既然绿色气候基金与中国自己的基金很有可能会出现援助目标国重叠的现象,那么,中国何不向已经成立的基金直接注资呢?这个问题的答案就是,如果中国加入绿色气候基金这个由发达国家组成的援助国组织,就有可能会传达出这样的信号:中国愿意放弃其“共同但有区别的责任”原则,并且准备回应国际社会在气候变化问题上对发达国家的所有期待。
 
中国自己的气候融资机制使其在坚守自己发展中国家地位的同时,可以像发达国家一样慷慨解囊。
 
中国气候基金将开展气候变化南南合作“十百千”项目,即10个低碳示范项目、100个气候减缓和适应项目以及提供1000个面向发展中国家的应对气候变化培训名额。
 
据国家气候变化战略研究与国际合作中心(NCSC)柴麒敏介绍,该项目的细节仍在讨论中。但是一些培训项目已经启动。联合国气候峰会赞比亚谈判代表之一、能源部主任阿诺德·斯瓦巴对中外对话表示,他曾到杭州参加为期三周的小水电开发培训。
 
 “说起培训,我们能源领域的很多人,其中既有政府部门的人也有公用事业单位也就是发电公司的人,都到中国参加短期培训课程,”斯瓦巴说道。
 
巴黎协定范畴之外
 
中国可能正在走自己的气候融资之路,但它的做法很好地契合了《巴黎协定》的目标。不过,中国的“一带一路”倡议却并非如此,它并不受《巴黎协定》的直接监督。这是因为,《巴黎协定》没有针对海外投资的相关规定。《巴黎协定》的基础只是各国根据自身情况做出关于“国家自主贡献”(NDCs)的承诺,其规定的减排行动仅限于国内。《协定》中并没有关于海外投资监管的条款。
 
这是《巴黎协定》的一个盲区。据自然资源保护协会的计算,包括中国在内的“一带一路”沿线国家的温室气体排放量占全球排放总量的一半以上,而且他们的排放预计还会增长。“一带一路”倡议决定着他们的增长轨迹。而他们的增长轨迹又将决定2℃的全球温升控制目标(相对于工业化前水平)是否能够实现。
 
民间组织创绿研究院的郭虹宇强调,很多“一带一路”沿线国家的“国家自主贡献”目标是有条件的,也就是说他们只有从其他国家获得足够资金支持才能实现低碳发展。
 
“一带一路”投资能否与这些国家的低碳发展路径相契合,在很大程度上取决于中国能否通过对海外融资实行更严格的标准来促进低碳项目。
 
越南计划投资部部长阮志勇表示,中国目前仍在投资高碳基础设施项目。“目前在越南的中国投资者感兴趣的似乎主要是煤炭发电”,他说道。但他同时也指出,中国投资者也开始在越南建设太阳能光伏板生产设施。他说,越南的电力部门仍然需要大规模的投资,而且需要在基础设施建设需求与气候目标之间做出谨慎的权衡。
 
自然资源保护协会(NRDC)最近的研究表明,越南的情况并非个例。与可再生能源相比,中国海外投资更倾向于煤炭发电,特别是在东南亚国家。不过这个趋势可能会逐渐下降。全球环境研究所的一项研究显示,中国在火电项目上的参与在2010年达到峰值,现在已经略有下降。
 
 
确保海外融资遵守《巴黎气候协定》
 
如何管理和引导中国的海外融资,也是此次气候峰会期间“绿色一带一路”分会讨论的重点。中国绿色金融委员会主任马骏谈到了该组织新出台的《中国对外投资环境风险管理倡议》,该倡议要求中国境外投资者必须尽可能遵守所在行业的最高环境标准。
 
中国银行业监督管理委员会(银监会)巡视员叶燕斐表示,银监会于2017年1月发布了境外投资的环境和社会风险指南,并派出工作组对银行的境外投资进行检查,以确保投资符合指南的要求。
 
环境律师张兢兢曾到世界各地的中国投资项目进行调研,她认为,指南对于标准的制定和期望值的转变肯定有帮助,但是不具有约束力。她对中外对话表示,“约束中国投资项目的环境和社会风险主要还是靠东道国的法律。”
 
她补充说,国家发展和改革委员会正在努力强化国内的法律制度框架,不仅已经起草了《企业境外投资管理办法》,而且还正在制定一个敏感行业清单,这些行业的海外项目需要经过特别的审批程序。
 
提供项目融资的亚洲基础设施投资银行、新开发银行以及亚洲开发银行等多边机构也致力于提高标准。这些银行在进行基础设施投资时越来越把重点放在可再生能源和绿色能源项目上,而不是传统能源项目。
 
在波恩气候大会上,亚行首席气候变化专家吕学都介绍了亚洲开发银行将在2020年把气候融资提高一倍的新战略,并表示亚行已经与中国财政部签署了“一带一路”项目融资协议。“我们将继续秉承亚行在环境和气候变化方面的高标准……真正发挥‘一带一路’的示范作用,”他说道。
 
言必信,行必果
 
各国如何兑现他们在《巴黎协定》下做出的减排承诺,那是他们自己的事。这意味着,严格意义上来说,中国不需要为海外投资项目的碳排放负责。
 
但是,在2015年的一次中美双边会议上,中国同意“严控公共投资流向国内和国外的高污染、高排放项目。”
 
在10月召开的中国共产党第十九次代表大会上,习近平主席发表讲话称,中国应成为“全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。当前,中国的“一带一路”战略正面临着来自国际社会的压力,要求其与全球减排行动相一致。
 
中国通过南南合作支持其他国家应对和减缓气候变化,这表明中国在气候外交领域发挥的作用已经超越其发展中国家的地位。但这些倡议并不能抵消中国海外化石燃料项目带来的影响。中国发挥全球气候领导力所面临的更大考验在于能否推动“一带一路”计划基础设施投资由高碳项目向低碳项目的转型。
 
 
翻译:于柏慧
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