财新传媒
位置:博客 > 中外对话 > 中国恐难在2017年前推行全国性碳交易计划

中国恐难在2017年前推行全国性碳交易计划

12.01.2016
柴洪亮
 
碳市场专家柴洪亮认为,立法障碍和庞大的工作量恐推迟2017年实现全国性碳交易的计划。
 
图片来源:wikimedia
 
中国旨在“2017年初”将40亿吨碳排放纳入全国性碳市场机制下,并建立全球规模最大的温室气体排放交易市场。中国打算自计划之初就将所有省份都纳入进来。
 
我们认为,中国国内立法进程和私营部门技术能力将限制这项宏伟的计划。
 
要保证全国性碳市场的正常运转,必须先解决一些主要的问题。
 
我们预计,中国的碳排放监管当局将无法实现原计划,一个覆盖全部省份的全国性碳交易市场在未来2年将无法建成。
 
此时此刻,我们有必要提出这样一个问题:中国碳交易计划的实施究竟有何重要意义?
 
首先,只有降低煤炭消费,中国的碳排放量才会降低,这已经成为老生常谈。同时,减少煤炭消费也与中国治理空气污染的努力有着密切的关联。
 
另外,在巴黎气候协议签署之后,全国性碳交易市场的推出也可以提升中国气候变化政策执行的透明度,在2018年全球各国“盘点”碳排放量之前,这一点无疑将受到国际社会的密切关注。
 
第三,如果我们观察中国过去三十年的经济发展历程,不难发现中国最富竞争力、发展最快的行业是那些主要由市场力量和竞争驱动的行业,而非国家管控的行业。
 
中国建立全国性碳交易市场的计划在巴黎联合国气候会谈期间得到了更加密切的关注,从中国代表团方面传出的最重要的消息就是中国主管气候变化事务的官员表示中国的全国性碳交易市场将于2017年初正式启动。
 
具体而言,这一市场将覆盖中国所有省份以及来自6个行业、15个子行业的近万家企业。
 
巴黎峰会期间,另外一位中国官员也表示,碳交易市场机制的设计必须‘严谨’,否则将无益于中国实现减排。
 
但我们要问,中国到2017年推出一个覆盖万家企业、设计严谨的碳交易市场的可能性有多大?
 
政策支持是否足够?
 
从全球范围来看,中国政府对碳交易市场的支持只有欧盟与之媲美。
 
中国首个碳交易市场试点项目于2013年6月在深圳启动,全国性碳交易市场的前景自此吸引了媒体关注。
 
若要在2017年初正式推出全国性碳交易计划,中国现在只有不到18个月的时间来准备市场所需的全部要件。
 
各有关监管机构都毫无疑问地支持全国碳交易项目的建设,尤其是国家主席习近平去年九月对此表示支持之后,各部门愈发全力支持。但要完成这项宏伟计划所必须具备的立法条件,还有大量的工作需要完成。
 
首先,中国任何新政策都需要相应的官方立法才能生效。早于2015年9月习近平主席访美,坊间已经传出立法草案的一些消息,但这些传闻太过抽象,缺乏关于碳市场的具体内容。
 
总体来说,碳交易立法流程甚至连一个初步的时间表都没有,对于局外人来说更是无法看透。
 
从理论上说,碳交易市场所采用法律的具体形式决定着其法律效力,并且无法保证碳交易最终立法与草案形式相同。
 
碳交易监管立法草案对于碳交易市场运作的方式及启动时间语焉不详。
 
不过,有两个确定的要点值得注意。
 
首先,碳交易相关立法估计会旷日持久,因为这一过程牵涉各类监管机构,可能由国家发展改革委员会(NDRC)牵头,从财政部到证监会的一众监管机构都会参与。
 
另外,相关政府机构中任何不确定性或者结构性的变化都可能拖延立法进程。
 
不过从乐观的角度估计,中国官方有可能快速完成立法,克服这个有可能阻碍2017年之前全国性碳市场落地的最大政治障碍。
 
尽管如此,立法绝非当局面临的唯一政治挑战。发改委负责气候变化事务的一位高级官员曾表示,全国碳交易计划的排放总量将比中国2020年和2030年总排放强度降低幅度更为严格。
 
这听起来很合理,并且与欧盟碳排放交易体系的做法相近——被后者纳入体系中的相关行业(发电、重工业)都面临着比碳市场之外的行业(例如交通和农业)更高的减排目标。但是为了落实这个体系,监管机构既要设定市场总体尺度,又要在市场涵盖的15个行业之间分配配额,同时完成这两项工作事实上十分复杂。
 
自从2014年以来,发改委已经要求10个行业的企业开始提交排放数据。但这一政策的实际执行情况以及向中央政府汇报的数据汇编都并不在公众监督之内。
 
欧盟碳排放交易体系等其他成熟碳市场的经验已经证明,没有充足的历史排放数据,市场容易发生配额过度的情况。总体来说,对于任何碳排放交易计划都至关重要的排放权分配过程变数很多。
 
因此,虽然高层的政治支持不会动摇,对于如何设计一个高水平的市场,仍然存在很多问题。
 
市场扭曲?
 
众所周知,中国政府的政策在发布之后往往会受到外力的影响。作为一个受到政策驱动的市场,碳排放交易市场尤其容易受到外部因素干扰。
 
天津的碳抵消交易买家就曾在去年五月吞下苦果:当时地方监管机构突然发布通知称,要在合规截止日期两个月之前检查地方试点项目中碳排放抵消是否合格。
 
据猜测,一些企业在通知发布之前曾购买不合格的抵消碳排放。不过在合规截止日期之后,地方监管机构也没就有关碳排放抵消的合规性发布后续官方声明。
 
可想而知,对于市场参与者来说,全国碳排放交易所将比目前各自为战的地方试点项目体现出更多的政治确定性。
 
在全国性碳排放交易落地之前,没人能够确保在项目启动之前的准备工作中不会重演类似的闹剧。这种不确定性会严重损害市场信心,并影响投资者对碳排放市场的兴趣。
 
投资者从试点项目中学到的另一教训是,对官方口径总要保留一丝怀疑的态度,即便是白纸黑字也不能全信。
 
现有试点项目中的拍卖机制便能充分说明这一点。虽然多地的试点项目都提到会将拍卖作为一种配额分配的补充来源,只有广东在第二个合规年度举行了拍卖;而即便是在广东,由于市场反响冷淡,拍卖的排放量也较之前公告的有所缩水。
 
此类潜在风险根植于中国政治的整体环境,因此我们认为全国碳排放交易项目在这一方面与此前的试点项目无异。
 
我们预计,中央政府会发布有关公告,阐明抵消项目的环境正当性,并澄清全国性计划中的重复计算和森林碳交易额度等问题。
 
毫无疑问,进一步的决策还会将可再生能源产业、林业等相关利益团体纳入考量。
 
至于眼下,值得一提的是现存一些——如果不是很多——抵消项目还未问世就已经面临“搁浅”的风险。从广义上说,它们由于潜在的供给过剩以及迟早会到来的市场监管几乎失去了全部价值。
 
译者:子明
推荐 2