财新传媒
位置:博客 > 中外对话 > 中国环保2015:在意图和现实之间

中国环保2015:在意图和现实之间

23.12.2015
马天杰
 
中国在2015年发出了很多环保积极信号,但落实这些措施仍是关键。
 
南通市区(图片来源: Vlad Meytin)
 
当2015年行将走进尾声,北京市政府发布了空气重污染红色预警,这也是2013年空气污染预警四级响应政策出台后,北京市首次启动红色预警。这一年来,空气污染再次成为媒体环境报道的焦点,而这次的预警正是空气污染的最好例证。
 
当天北京市政府发布这一预警的时间很晚。整座城市的居民,包括政府官员都在努力适应之前从未有过的规定。大家都在问:明天什么车牌号的车能上路?
 
在某种程度上,北京的“红色预警”是中国2015年环保工作的缩影:积极信号很多,但大部分结果却很混杂。
 
这一预警来得突然,整个北京城都措手不及(当时的污染程度并没有前几天的“空气末日”时来得严重)。环保部发布的消息显示,发布红色预警可能是最高领导层的直接指示。这不仅再次显示了目前中国领导层对公众情绪的敏感度,而且让我们看到了理想与现实之间的差距:必须最高领导层出面,加上环保部反复呼吁,才能让北京执行已经白纸黑字确定的政策。
 
要想公平地评价中国2015年在环保方面取得的成就,区分意图和现实是关键。很多情况下,对意图的宣誓总是清晰嘹亮,而最终的结果往往含混模糊。回顾中国今年的环境记录,我们可以看到那些用意良好的政策虽然并不总是“一纸空文”,但要把它们转化为实实在在的进步却需要讲求策略和方法。
 
新环境保护法
 
法律往往体现了良好的意图。2015年1月1日,中国的新环境保护法在万众期待之中正式生效。中国内外的观察家们阅读了法律文本后,能够清晰地感受到中国政府想要解决环境问题的迫切心情。污染企业面临的罚款将不设上限;政府鼓励非政府组织提起公益诉讼;地方政府将对本地环境质量负责。
 
但新的法律必须适应中国国家治理结构的现状,这就会导致最终的执行结果不太平衡。一方面,这一法律通过消除那些不合时宜且人为的限制,为地方环保局执法扫除障碍,确实在一定程度上加强了地方执法。
 
根据新出台的环保法,环保局有权对违法企业“按日记罚”,数额不设上限。这一点与中国长期以来执行的一次性设上限罚款有所不同。在大多数企业眼里,这种一次性的罚款大多微不足道。环保部公布的数据显示,新法律执行的前8个月期间,共出现此类“累计罚款”405例,金额总计3.3亿人民币。
 
这就意味着平均每例罚款涉及的金额都要超过80万人民币,这已经超出了之前法律规定的50万人民币上限。
 
但和新法律中其他强化地方政府执法力度的措施一样,只有地方政府有意执行,这项规定才有价值。
 
地方政府如果无意把这些规定付诸行动,那无论是中央政府还是民众都无法强制要求他们执行。新出台的环保法增加了对政府官员的问责条款,希望以此解决这一问题。但截至目前,新法律在这一领域取得的成果尚不明确。
 
近来的一份评估指出,“睡美人”现象(法律法规总是得不到执行)依旧普遍存在于地方。
 
文章还说,推动执法工作的通常是官员的“个人利益和情感因素”,这使得问题变得更加复杂。
 
类似地,尽管法律大力提倡非政府组织就环境问题提起公益诉讼,但截至目前,法院仅受理此类诉讼36件。这一数字远远小于全国范围内真实发生的污染事件和违规现象。地方政府的干预依旧被认为是法院无法果断受理此类案件的原因。
 
推动碳排放达到峰值
 
今年中国环保工作的另一大标志在于温室气体减排方案更加细化,国家参与度更高。去年11月,中国发布历史性公告,宣布中国将推动碳排放在2030年之前达到峰值。今年,中国政府又对这一目标做出了进一步阐释,提出了颇具雄心的碳强度目标,并给出在全国范围内建立碳交易系统的时间安排。中国的这些承诺是促成各国在12月12日达成巴黎协定的重要因素。
 
在气候变化这一问题上,中国高层领导的意图和现实有着较高的契合度。首先,中国经济正在经历重大变革,包括摆脱对钢铁和水泥等重工业的依赖,以及提高能源效率等。作为中国最大的一次能源来源,煤炭的需求量因而遭遇下行压力。
 
年初,中国煤炭产量出现本世纪以来首次下降,许多人认为这种趋势是不可逆的。中国官方发布的最新数据显示,煤炭产量仍在下滑。中国抗击空气污染的决心也是威胁煤炭生产和使用的主要风险。今年年初前央视记者柴静发布环保纪录片《穹顶之下》,深度揭示了公众对空气污染问题的担忧,此后这类问题在公众意识中打下的烙印便越来越深。《穹顶之下》迅速引起了广泛关注,几天之内就收获了2亿的点击量。尽管这一纪录片之后的处境稍显复杂,但公众对此的强烈反应确实给政府的治理工作带去了更大的紧迫感和政治动力。今年末,政府针对煤炭推出了更为严苛的规定。这些情况都说明中国的减排承诺有着坚实的基础。
 
新部长,兴改革
 
年初,中国政府任命了新环保部长,这个国家的环保大业首次交到了一位环境科学家手中,国际社会普遍认为此举十分明智。陈吉宁部长一上台就明确表示环境影响评价(EIA)机制改革将会成为他任期内的首要工作任务。
 
长期以来,中国的环境影响评价机制就只是个橡皮图章。系统中的漏洞导致寻租现象猖獗。隶属于环境保护部或地方环保局的环评机构在力求过审的项目中间广受欢迎。政府官员在环评机构任职,造成了明显的利益冲突,而接受环保部管辖的单位也握有环评机构的股份。这样一来就确保了那些设计存在缺陷或者明显不利于环境发展的项目能够通过批准。
 
今年8月12日,天津发生重大爆炸事故,造成173人死亡,数百人受伤。这一事件就揭示了项目审核把关不严可能造成的致命后果。
 
当然,在天津爆炸事件中,危险品仓库能够落户在人口密集的住宅区附近,是一系列重大决定的后果,环境影响评价(EIA)只是其中一环。
 
陈吉宁部长发誓清理环境影响评价机制,第一步就是促成部属环评机构脱离环保部。截至目前,这项工作收获颇丰:6家部属环评机构已经转为私人公司,另有2家则完全注销了环评资质。但对于陈吉宁而言,这只是个简单的开始。毕竟,这些部属环评机构都接受环保部的领导,因此也就不得不按照大老板的指令行事。真正的考验是把改革推广到各个省份中去,而地方政府大多更愿意将此类附属机构收归旗下,为自己的目的服务。
 
环保部行动面临的更大挑战在于推动环境影响评价机制进一步融入政府的决策过程,尤其是融入起草整个区域发展蓝图的早期规划阶段。近来公布的一项监管议程就包括了修订中国《环境影响评价法》和《规划环评条例》。但此类行动必须克服来自传统规划部门的阻力。它们已习惯将环境影响放诸脑后,且大多不受到同级环保部门的约束。
 
在这一点上,环保部十分明智地利用了天津爆炸事件在政治上的后续影响。10月,环保部派出多个检查组前往中国各地检查主要化工园区规划环评的执行情况,以此提高规划环评在中国整个政治议程中的地位。
 
生态保护
 
过去的一年也是中国打击象牙贸易、保护濒危物种的大年。在短短数月中,中国政府快速提高了对象牙贸易的反应强度,将年初的进口禁令扩大至全国范围内的加工和销售禁令。国家主席习近平对消除象牙贸易做出的承诺更是给了政府工作以进一步的支持。
 
生态保护组织近来开展的调查显示,由于这些措施,中国市场上象牙的价格下降了一半,这也就意味着相关产品需求量的下滑。正是因为这些象牙产品,非洲许多地区的大象濒临灭绝。从这个例子可以看出,结合有效的宣传活动,保护濒危物种的措施真的能够遏制相关产品的消费。随着中国中产阶级的不断壮大,他们对于从萤火虫到穿山甲等各类商品的需求也在不断增大。每一个严肃的生态保护行动都应该认真对待这一现实。
 
2015年,大熊猫的命运则是一幅更加复杂的图景。尽管新数据显示,野生大熊猫数量正在上涨,但对生态保护者而言,大熊猫栖息地破碎化程度的加剧更让他们揪心。今年下半年,有报道称大熊猫栖息地正在受到所谓“低效林改造”项目的威胁。大熊猫是中国国家的象征,也是中国外交和“软实力”的组成因素,它面临的挑战很好地阐释了衔接意图和现实的困难之处。
 
国宝大熊猫面临的困境,突显了解决造成生态危机的根本性原因的重要性,措施包括建立适当的自然资源所有权制度、科学的空间规划、确保生态系统的完整性以及构建强有力的治理机制,以此保证此类政策得到切实施行。
 
所有这些因素都包含在了党中央近期发布的“生态文明”蓝图之中。将这些概念付诸行动将会是中国环境决策者和实行者面临的又一大挑战。
 
治理水土污染
 
今年,中国发布的“水十条计划”也引起了广泛关注,计划中治理水污染的措施大多很有远见。据称,类似的土壤污染治理行动计划也正在酝酿中。针对计划中的每一点,都指派了主要负责部门和相关支持部门,这或许是决策者为了避免各部门之间相互扯皮推诿而采取的措施。鉴于中国政界目前面临的纪律压力,这一举措或许能够奏效。
 
多年来,人们一直在谈论中国环境发展轨迹可能出现的“拐点”。
 
随着中国的空气治理取得阶段性成果,推动碳排放达到峰值也几乎唾手可得,我们有理由相信中国社会也许正处于走向根本性环境转型的临界点。
 
讽刺的是,临界点意味着所有问题都处于最糟糕的境地。这不是一个让当下中国感到舒服的位置。
 
翻译:金艳
推荐 0