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WTO能否拯救公海渔业?

18.12.2015
张春
 
包括公海在内的海洋渔业资源正遭受过度捕捞和非法捕捞的威胁。在WTO设立渔业补贴协议规范各国补贴政策,可以有效约束助长过度捕捞的有害补贴。但各国在渔业方面的利益差异和补贴本身的复杂性,使得协议迟迟难以达成。
 
图片中条幅上写 “过度捕捞影响每一个人”(图片来源:绿色和平)
 
WTO第十次部长会议将于12月中在肯尼亚内罗毕召开。讨论了近15年的“渔业补贴协议”能否决议通过,是许多海洋国家和渔业组织十分关心的问题。
 
渔业补贴,是各国为了支持渔业的发展而采取的各种政策措施,包括政府给捕捞船只的柴油补贴、给渔船公司的船只改造补贴等提高捕捞能力的补贴,也包括科学研究、渔业资源管理等有利于渔业持续发展的补贴,其中60%的补贴会直接或间接造成过度捕捞以及非法捕捞。
 
加拿大英属哥伦比亚大学教授R.U. Sumaila和同事的一项研究表明,全球渔业补贴2009年已上涨到350亿美元,比内陆捕捞产值的四成还多。公海受补贴威胁尤甚:渔业补贴是公海过度捕捞的最主要原因。公海底拖网捕捞船50%的补贴为燃油补贴。没有补贴的公海渔船几乎无法盈利。
 
为此,各国、尤其是对渔业依赖程度较高的欠发达国家,非常期待能够通过WTO下的渔业补贴协议,约束各国的补贴行为,减少有害补贴对贸易的扭曲和对渔业资源的危害。
 
中国水产学会会长陈述平认为,鉴于当前气候变化加剧、海洋环境恶化、渔业资源加速衰退,国际上保护环境和资源的呼声越来越大,是否通过渔业补贴协议和捕捞进行限制已经没有商量的余地。“达成WTO渔业补贴规则只是时间问题。”他在2010年出版的《渔业补贴研究》一书中写道。
 
(图片来源:Global Ocean Commission)
 
提高透明度,识别有害补贴
 
2001年多哈部长会议“规则小组”第一次接手渔业补贴问题,开始了在多哈回合内的多轮谈判,希望用规范补贴约束过度捕捞。时至今日,“多哈回合”早已宣告失败,渔业补贴协议只有一份2007年提出的草案,作为附件挂在WTO《补贴与反补贴措施协议》(SCM)下。其法律效力有限,且还没有得到所有国家的认可。
 
各国之所以迟迟没能达成一致,主要是因为当前渔业补贴的分类很多,但还没有一套公认的、符合各方利益的渔业补贴分类标准。
 
补贴的形式多样是导致分类困难的主要原因。补贴可以是直接的资金转移,也可以是无息贷款,或者是税收减免等。有些补贴行为非常明确,如柴油补贴、新建船只补贴;有些则比较模糊,如政府在应该加强渔船管理的时候选择不作为。什么样的政策算是补贴,并没有统一口径;什么样的补贴是有害补贴,以及什么是在国际贸易中可以提起诉讼的补贴,在WTO成员国中也存在分歧。
 
以燃油补贴为例。当前WTO渔业补贴条款,将包括燃油、渔港建设等大部分可能提高渔业捕捞能力的补贴都纳入禁止之列。反对燃油补贴列入禁止性补贴的国家(欧盟、日本、韩国等)认为,只要有有效的渔业管理体系,就不会对渔业资源造成破坏;支持的国家(如新西兰)认为燃油补贴对渔业捕捞非常重要,如果不禁止,全球渔业补贴纪律的效力将十分有限。
 
此外,各国的补贴力度及在渔业方面的利益差异很大,所谓的“有害补贴”禁止与否,对各国的影响不尽相同。例如,补贴最高的日本用于提高捕捞能力的补贴接近60%,如果全部禁止,无疑重创日本渔业。支持大幅削减渔业补贴的美国,其有害和燃油补贴只占6%。
 
还有一些难定性的补贴,很难区分是否会对渔业资源造成威胁:如对渔民的援助性补贴,或渔民社区开发项目。
 
WWF海洋项目资深官员David K. Schorr跟进渔业补贴问题多年。他对中外对话说,他认为真正有害的是不透明的补贴。如果我们知道各种补贴以什么形式、发放到哪里,就可以预估其对渔业资源的影响,并及时采取应对措施;但是补贴不透明,会阻碍我们发现问题,捕捞能力可能居高不下,并最终导致渔业资源崩溃。
 
这也正如全球海洋委员会(GOC)所呼吁的:首先,加大透明度,要求WTO成员国向其他成员国公布其渔业补贴的品种和范围;其次,明确对渔业补贴的分类,以识别有害补贴。鉴于燃油补贴对公海的威胁,他们也希望能够在5年内逐步取消燃油补贴。
 
平衡利益,保护海洋资源
 
海洋和海洋资源的可持续利用,已经于2015年列入联合国17个可持续发展目标之一。就当前海洋资源的危急状态而言,相信WTO成员国对于有害补贴对海洋资源的影响是有共识的。谈判最大的难点,其实和气候谈判一样,是如何平衡各方利益。
 
纵向来看,削减补贴的好处是不言而喻的。一份2013年的报告提出,仅仅是解除欧盟渔业燃油免税政策,就可以因减少商业捕捞、提高能效、减少温室气体排放等多重作用,获得10.5亿欧元的收益。
 
横向来看,有害补贴对发达国家和发展中国都有影响。补贴造成过度捕捞以及渔业资源衰竭,令渔业捕捞成本已经大大增加。深圳联成远洋渔业公司董事长周新东告诉中外对话,由于金枪鱼资源减少,现在中国渔船到他国专属经济区捕鱼,每艘渔船一天的入渔费用是一万多,以前只要几千块。
 
对欠发达渔业国来说,渔业资源减少不仅是发展机会的丧失,更直接影响国民生计。据报道,塞内加尔政府数据显示,该国从1994年到2005年的捕捞量减少了一半多。许多渔民因此不得不冒险到西班牙捕鱼,大批渔民因此丧生。看似不相干的公海捕捞,如果在200海里海域附近,其对专属经济区的资源威胁也很大,因为鱼群会在经济区和公海间游动。早在今年三月,几乎每次会议前都会递交提案的ACP(非洲、加勒比海,太平洋国家集团)国家,给WTO委员会递交新提案,希望各国能在12月的会议上通过渔业补贴协议。
 
要找到一个折中的妥协方案需要智慧,但并非不可能。渔业补贴协议最初约束范围包括养殖业,经过谈判,现在已经暂时取消对养殖业的限制。欧盟国家最初坚决反对对渔业补贴进行单独谈判,后来转而支持。
 
欧盟环境、海洋事务和渔业官员卡梅努·维拉对中外对话说,他今年访问了全球多个国家,并公开征求了各国对于海洋管理的意见,希望明年能够在全球范围内发起海洋可持续发展的倡议。
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