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10年120例中的秘密, 区域限批:环保杀手锏的边界在哪

03.08.2015
汪韬
郝丽婷
 
作为我国首创的环保制度,区域限批已被写入新环保法。施行近十年来,这项制度成为环保治理的杀手锏,渐成常态化的趋势。而与之相伴而生的失序风险,也亟需解决。
 
图片来源:Ye Zhu / Greenpeace
 
有什么方法可以打击地方保护主义、有效督促地方政府重视环保?
 
环保界有一个共同的回答是:环评区域限批。这项因为环境整治而暂停相关区域内建设项目环评的制度,像连坐一样,以环评为抓手,卡住了违规的地方政府的喉咙。
 
2015年6月15日,在被环保部督办的223天里,因受到区域限批,河南省安阳市暂停了118个涉及大气污染排放的项目,涉及近百亿投资。“限批和按日计罚同等重要,政府招不来项目,着急啊。”一位当地环保局人士对南方周末记者说。
 
按日计罚针对的是企业,区域限批针对的则是政府,这两项制度都被写入了2015年实施的新环保法。在新近实行的国家防治行动和地方法律法规中,区域限批不仅作为未完成任务的责任追究措施被列入《大气污染防治行动计划》和《水污染防治计划》,在上海、陕西、湖北、海南等地,亦被视为治理大气污染的重拳。
 
不过,2015年,一篇英文论文《中国的环评区域限批:环境威权主义的合法性》指出区域限批制度取得了一定成效,但缺乏公众参与,制度不够具体。论文的第一作者、中国人民大学法学院副教授竺效在2014年发表的另一篇论文中,同样肯定了区域限批的积极作用,但也提出了诸多完善此项制度的建议。
 
南方周末记者遍查环保部和各省市环保部门等网站,搜索了全国近十年来的区域限批案例,以回溯和总结这一杀手锏的演变足迹。
 
9年120例近两年激增
 
据竺效的统计,区域限批的第一个案例出自四川省环保局(即现在的四川省环保厅)。2006年12月15日,泸州电厂发生柴油泄漏污染事件,造成泸州市区自来水厂停止取水,并对重庆市部分地区造成影响。此后的62天,泸州市被暂停除污染治理项目以外的新建项目环评审批。
 
结合竺效论文中的案例,截至2015年7月,以被限批的区域为单位(如一个文件限批了3个地区,则计算为3个案例),由环保部、省级环保部门、市级及以下环保部门做出的区域限批案例分别为48、67和5个,共计120个。
 
——从次数来说,并非所有省(市)都被限批,也并非所有省(市)都下发过限批文件。在环保总局/部下发的48个案例中,被限批次数最多是河南省,达到5次,其次是安徽,为4次。除港澳台外,全国只有北京、上海等9地未被环保部限批。而从下发限批的省级环保部门来看,仅有15个省(市)环保部门下发过限批,其中山东下的最多,为18个。而山东省滨州市是被限批最多的城市,其下属区县不仅在2014和2015年被山东省环保厅限批4次,全市又在2015年被环保部限批一次。
 
——从范围来说,对于“区域”的定义很模糊,目前看来,限批的范围不一,最小的是经济开发区,最大的是省。如2014年7月9日,鉴于新疆2013年氮氧化物排放总量已超出国家下达的“十二五”总量控制目标,环保部决定暂不受理上半年新疆上报的5个火电项目,并将环评报告书退回。
 
——从原因来说,呈多样化趋势。2014年以前的案例比较多样,例如违反环评审批、未完成总量减排任务、血铅事件、重金属污染等突发事件等。2014年以后,原因针对性较为集中,大多数针对总量减排和环境质量达不到要求,仅有两例是针对畜禽养殖整治和秸秆焚烧。
 
——从内容而言,限批的内容也多有变化。竺效的论文提到,在2013年以前,限批的内容比较广泛,除污染防治、循环经济、生态恢复项目外,任何项目均可能被限批。而在2013年后,限批的内容较为集中,主要对新增COD(化学需氧量)和氨氮排放以及燃煤机组新、改、扩建项目的限批。而南方周末记者的统计发现,2014年之后,限批项目的确有集中于具体污染物的趋势,但也有完全限批的规定,例如山东、安徽、江西就曾对“所有涉及废水排放的建设项目”限批。
 
——从时间来说,除一个案例未能搜索到启动时间,9年来,119个案例的分布出现了两个高峰,第一个高峰是2007年,达到19起,其中17起由原环保总局下发,这是国家层面启动区域限批的第一年,也是环保总局/部历年来下发区域限批文件最多的一年。第二个高峰是2014年,达到了40例,占到所有总量的1/3,其中29例由省级环保部门下发,也是省级环保部门下发文件最多的一年。2014年也第一次出现了市环保局下发的区域限批文件。
 
综观2006年来的趋势,2007-2012年限批的数量平均不超过10例,2013年之后数量上升,2015年虽然只过去半年,也已查实13例。可见区域限批的使用频率已越来越高。
 
在120个案例中,限批时间最短是山东莱芜,只有34天,最长的是新疆环保厅对于昌吉州奇台县兰炭项目的环评限批,长达三年。统计限批的解除时间很难,在竺效和南方周末记者统计的120个案例中,有1/3都找不到解除限批的日期。
 
“不规范、不统一”
 
作为我国首创的制度,在竺效看来,区域限批是在地方政府或其他部门不配合环保执法时,环保部门采取的“无奈之举”。此杀手锏祭出初期,不乏有人担忧,不受法律约束的行政行为可能导致权力滥用,所以自2007年以来,这项杀伤力极大的制度一直不断地寻求立法确认。
 
在新环保法之前,仅有水污染防治法和《规划环境影响评价条例》对区域限批作出了规定。这两项法规的适用情形均是总量控制目标未完成,而新环保法则新增了环境质量目标未完成的情形。
 
而早在新环保法实施之前,山东省就已经针对环境质量进行限批,如山东省滨州邹平县因2013年度空气质量未达到二级标准,且2014年第二季度空气质量恶化而被限批涉及废气排放的建设项目。
 
相较于以前的法律,新环保法还明确了环评区域限批的决定主体为“省级以上人民政府环境保护主管部门”。但是南方周末记者发现,在2015年新环保法实施之后,依然有地市以下的环保部门下发了区域限批的文件。例如天津市滨海新区环境局于2015年1月对大港经济开发区进行了区域限批。而在合肥市2015年下发的《合肥市大气污染防治工作考核办法(试行)》和《合肥市“河长制”考核办法(修订)》中,均直接规定了市县环保局有区域限批的权力。
 
多位受访的环境法专家认为,基于环境治理形势的紧迫性,如果有地方人大的授权,地市环保局也可以区域限批。截至发稿,合肥市环保局未给南方周末记者回复文件出台依据。
 
但在竺效看来,新环保法实施后,相关条例应和环保法对应,他坚持认为地级市不适宜作为决定主体,且地方立法也不能和全国人大常委会的立法相冲突。
 
“不一致并不意味着冲突,这意味着地方对于环保的考核采取更加严格的要求,也是符合环境保护法第四十四条的精神,不妨让地方试试。”中国政法大学教授曹明德说,“不少项目环评并不是到省以上环保部门审批,如果地市环保局不能限批,区域限批这一重要的环保制度可能会束之高阁。”
 
除了决定主体的争议外,竺效认为,新环保法也留下了逻辑漏洞。新环保法规定暂停审批环评文件的项目为“新增重点污染物排放总量的建设项目”,也就意味着只能是限批排放二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四项重点污染物的建设项目。
 
但环保部和地方似乎并未局限于这四项污染物。例如2015年6月,环保部对于山东滨州的处理是:“暂停审批除节能减排及民生项目之外的建设项目环评文件”。在山东省下发的限批文件中,涉及的范围则更广,如对山东潍坊市滨海经济开发区的限批内容包括“涉及废水和固体废物排放的建设项目”。
 
多位受访专家表示,这虽然超出了环保法的限定范围。但是这些限批文件并没有明确引用环保法,而是表以“根据有关规定”。中国政法大学教授王灿发认为这有可能是引用了其他规定:“环保法没有涉及的内容,别的规定不是不能管。”环保部的一位专家也持相同态度:除了上述三个法律之外,大气污染防治行动计划等国务院下发的文件中也有规定。地方所为同样行之有据。
 
不过,上述环保部人士和所有受访专家也提醒,当下对于区域限批的使用具有“不规范、不统一,甚至随意的倾向”。而归根结底是由于国家层面对于区域限批的适用条件、适用范围、启动程序等没有明确规范。
 
多位专家透露,正在修订的大气污染防治法基本延续了环保法对于区域限批的规定。而列入修法日程的环境影响评价法则意识到了这个问题,但是修订的时间还待以时日。
 
实际上,早在2008年,环保部就曾下发了《关于征求<环境影响评价区域限批管理办法(试行)(征求意见稿)>意见的函》,有的地方政府甚至按照办法的草案稿制定了地方的办法。但是因多方博弈以及没有足够的法律依据,这份还停留在环保部网页上的征求意见稿,再没有下文。
 
“当初的征求意见可以再发出来,这样的操作比等待修订环评法要简单一些。”竺效建议。
 
原文刊载于《南方周末》
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