波兰采用的自愿原则、分级补贴和建筑保温等政策设计，或可为中国农村清洁取暖提供借鉴。

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自波兰政府于2018 年推出清洁空气计划，补贴居民从燃煤供暖转向更清洁的替代能源以来，克拉科夫市的空气污染状况有所缓解。图片来源：Jacek Sopotnicki / Alamy

作者：牛雨晗

2025年冬天，对于河北一些农村家庭而言，似乎格外寒冷。随着政府补贴退坡，取暖费用快速上涨，他们不得不精打细算开暖气的时间和温度，甚至依靠多穿衣物御寒。

中国从2017年开始在京津冀地区推进清洁取暖改造。截至 2024 年底，北方地区清洁取暖率达到了83%，累计完成 4000 万户以上“煤改气/电”，清洁取暖替代散煤对区域空气环境改善贡献率超过30%。

然而 ，在改造初期，不少农村居民因天然气供应紧张而被迫挨冻。2022年冬天，华北地区再次发生“气荒”，采暖困难。这个冬季，天然气供应不足的情况有所缓解，民生压力却开始显现。一位村民刘力告诉《三联生活周刊》，补贴结束后，自己家的采暖费用从三千元上涨至四五千元。这个数字相当于河北农村家庭年平均可支配收入的20%以上。

在推进清洁取暖、改善空气质量的同时，如何避免将成本不成比例地转嫁给低收入群体？同样深受空气污染问题困扰的波兰，正在尝试回应同一个问题。

2018年，波兰政府启动“清洁空气计划”（Clean Air Programme），旨在通过公共补贴支持仍在使用脏煤的家庭更换清洁供暖设备。截至目前，约有100万户家庭参与了该计划。波兰的空气质量也得到了显著改善，在克拉科夫，过去十年中每年重污染天数从大约 150天下降至30天。

中波两国在空气治理方面有诸多相似之处：农村普遍使用散煤取暖、燃煤是空气污染的主要来源、且建筑保温性能普遍较低。如何在改善空气质量的同时兼顾公平？波兰经验能否中国农村清洁取暖提供参考？

取暖方式谁做主？

在中国农村清洁取暖改造过程中，技术路径的选择权主要掌握在地方政府执行层面。

虽然国家在2017年推进“煤改”时就提出了“因地制宜”的政策原则，但在实践中“煤改气”仍占主导地位。据报道，仅2017年，河北就完成农村“煤改气”231.8万户，而“煤改电”仅21.9万户。此后两年，“煤改电”比例虽略有提升，但“煤改气”主导地位不变。

公众环境研究中心（Institute of Public and Environmental Affairs，简称IPE）主任马军告诉对话地球，早期中国大气污染治理形势严峻,“煤改”行动推进速度极快。为了追求效率，相关部门选择了技术相对成熟、安装容易且初始成本较低的“煤改气”。这种强制性措施在降低PM2.5方面产生了立竿见影的效果，但是并没有充分考虑技术适用性、农户经济承受力以及各地资源禀赋 。

北京大学能源研究院2025年的一份报告指出，由于地方政府的考核重点主要集中在设备安装覆盖率等量化指标上，而对取暖的实际效果、使用的便利程度以及长期使用的经济性等方面关注不够，这在一定程度上加剧了技术路径的错配。

不过，马军介绍说，随着政策推进，后来改造的地区已经开始逐步调整路径，形成更加多元的技术组合。根据能源基金会2021年的报告，截至2020年底，在京津冀及周边、汾渭平原等煤改用户中，52%为煤改气、38%为煤改电、10%为其他方式。

宁夏吴忠市的一位村民正在演示一款远程控制空气源热泵系统的手机应用程序。热泵是一种比化石燃料更清洁的替代供暖方案。图片来源：Yang Zhisen / Xinhua / Alamy

相较下，波兰并未全面禁止燃煤，只是限制了“最脏”的燃烧方式。波兰雾霾预警组织（Polish Smog Alert）的联合创办人安娜·德沃拉科夫斯卡（Anna Dworakowska）告诉对话地球，波兰已经通过立法禁止使用污染最严重、效率最低的老旧锅炉，并对违规家庭处以罚款。同时，由于欧盟规定公共资金被禁止用于补贴化石燃料，“清洁空气计划”的补贴仅限于热泵和生物质锅炉这两种技术路径。

“在这一制度框架下，居民实际上拥有选择权：他们可以自费更换一台排放较低、符合生态设计标准的煤炉，继续燃烧煤炭；也可以选择申请补贴，转向热泵或生物质供暖系统。补贴并非强制工具，而是一种激励机制。”她说。

此外，根据睿博能源智库（The Regulatory Assistance Project，简称RAP)的测算，在波兰，热泵的安装成本更高，但运行成本可能比燃煤炉低得多，所以改变热源后，并不会增加居民的取暖账单。

博众智合能源转型（Agora）中国区总裁涂建军表示，政策落实应该是一个持续优化、动态调整的过程。他建议，地方政府应积极引导研究机构、社会组织和市场化企业参与进来，协同探索最适合当地资源禀赋的技术路线，推动政策落地更具针对性和实效性。

在中国未来的取暖技术路径选择上，业内已逐渐形成了一定的共识：城乡接合部等条件相对较好的地区可继续完善燃气取暖；西北地区可以依托丰富的风光资源，发展“光伏+储能+热泵”模式；东北地区则可推广“生物质成型燃料+专用炉具”，兼顾炊事与取暖；而对于偏远山区，可在严格监管下，将“洁净型煤+高效炉具”作为过渡阶段的兜底方案。

脆弱人群需更多补贴

波兰清洁空气计划的第二个核心特征是分级补贴：收入越低的家庭，获得的财政支持比例越高，最高甚至可达100%（补贴不含增值税）。德沃拉科夫斯卡表示，农村低收入家庭既是最需要支持的群体，也是最难被政策有效覆盖的群体。

在中国，此轮 “煤改”补贴退坡中，受影响最大的也是低收入家庭。涂建军表示，在媒体报道关注后，部分地区已已进一步加大了针对困难农户的取暖补贴力度，切实保障基层群众冬季基本取暖需求。

“从短期来看，取暖补贴仍是保障城乡居民（尤其是农村困难群体）基本取暖权益的必要手段；但从长远发展与根本治理层面分析，只有持续推动农村居民收入水平持续提高，才能逐步减少煤改工作对财政补贴的长期依赖，实现可持续的民生保障与环境治理协同发展。” 涂建军说。

他认为，中国可以适度借鉴波兰的成熟经验与政策框架，构建更具差异化、精细化的补贴体系：弱势群体应获得更高额度和比例的补贴，而高收入家庭则可以少补或不予补贴。

“尤其应聚焦失去收入来源的老年人等最困难群体，推行定向、精准化的专项支持，杜绝一刀切式的全面补贴退坡，牢牢守住民生保障底线，平衡好环境治理与民生保障的核心关系。”他补充道。

马军则表示，中国的取暖补贴与社会保障体系存在联动空间，或可以通过现有社保机制，对“五保户”（即对农村中最困难的老年人、残疾人和未成年人提供吃、穿、住、医、葬五项基本生活保障）、低收入家庭等群体实施更高比例的政策倾斜，从而兜住基本民生底线。

不仅如此，马军还提出“谁受益、谁补偿”的生态补偿机制。在他看来，城市居民是空气质量改善的直接受益者，而农村居民为了保障区域环境质量，不得不放弃原本低廉的燃煤取暖，承担更高的取暖费用。将部分城市大气治理资金转向农村散煤治理，不仅更公平，也具备更高的投入产出比。

“目前城市内部的大气治理边际效应正在递减。与单纯在城市内部追加投入相比，将资金转向农村，带来的治理效果可能更为显著。一旦农村居民复烧散煤，城市治理成果也将被削弱。“他说。

涂建军则表示，该机制在理论层面合乎逻辑且兼具公平性，但在实际落地过程中面临较大的制度障碍。据悉，城市大气治理资金通常来源于所在地市级财政，将其进行跨行政区域划拨，在现有行政体系下仍存在诸多现实困难，难以快速落地实施。

他进一步建议，政府应该着力降低相关行政障碍，积极引导社会资本参与清洁取暖领域建设。例如，在具备工业余热资源的地区，可通过明确企业对余热利用的产权和经营权，吸引企业投资。他强调，只有当清洁取暖的技术方案具备经济可行性，且参与企业能够实现商业闭环、获得合理收益时，清洁取暖工作才能真正摆脱对财政补贴的过度依赖，实现长效可持续发展。

接下来的重点：建筑物保温

农村的建筑能效低，是中国和波兰共同面临的问题。

波兰超过70%的独栋住宅缺乏隔热层。为提高长期能源效率，2025年发布的新版规则将建筑保温改造从“可选”变为“强制”，居民需先进行能源审计、制定系统改造方案且垫付前期费用，才能申请补贴。

德沃拉科夫斯卡表示，这一政策确实提升了节能效果，但也增加了低收入家庭的前期资金压力。政策调整后，补贴的申请数量出现断崖式下跌，“尽管政府正在改进相关政策，但申请量是否能够恢复，还有待观察。” 她说道。

在中国，农村建筑同样普遍存在保温性能不足的问题。冬季农村室内平均气温往往比城市低10℃ 至15℃，能源消耗大，取暖费用更高。

早期“煤改”政策忽视了房屋保温工作，直到近年来，不少城市才开始在自己的清洁取暖政策规划中加入了建筑节能改造这一项。马军指出，建筑能效提升理应是清洁取暖的先导性工程 。前期工作的缺失，正是导致后期运行成本高昂、补贴依赖度居高不下的根源。

针对建筑改造带来的资金压力，马军认为，不同建筑物的改造工程量不同，在资金有限的地区，可优先实施门窗更换等低成本、易操作的改进。涂建军也表示，无需追求整屋全面改造，建议引导农户优先对卧室、起居室等日常核心活动房间进行保温改造，通过精准投入，以最小成本实现取暖效率的显著提升与能源消耗的有效降低。

涂建军进一步补充，考虑到中国城市化进程仍在推进中，农村建筑节能改造应避免盲目铺开。建议相关部门精准识别村庄的长期居住价值，重点支持具备持续居住潜力的村落，避免在即将废弃或规划撤并的村庄进行低效投入。同时，为从源头解决问题，，他建议政府应针对农村新建住宅，制定并出台强制性的建筑保温标准，从根本上提升农村建筑的节能水平。

在马军看来，中国清洁取暖的下一阶段，必须从“覆盖率导向”和“运动式推进”转向“可负担性与精细化治理”，避免重蹈“一刀切”的覆辙。“政策的关键不只是改造多少户，而是有多少家庭能够长期使用清洁能源。”他说。