禁止焚烧秸秆20年后，地方政府正在谨慎放开，但这些决策都是怎么制定的？

2009年，浙江省一名农民在焚烧秸秆。图片来源：Edward Krupa / Alamy

作者：刘立灿

中国的《生态环境法典》在3月12日人大会议上通过，将于8月施行，其中要求“科学精准”组织和管理秸秆焚烧。有专家说，这是要从维护空气质量的单一目标，转向环境保护和农民生计、生产的平衡。听锣鼓要听音。也就是说，以前秸秆禁烧的政策以环保为目标，其实有民生代价的。

中国禁止焚烧秸秆的政策执行超过20年，耗费大量人力、补贴等资源，禁绝了大部分焚烧，但是每年各地还是有火光冒出。近两年，一些地区却又在悄悄允许有条件焚烧。

这种想简单禁止却又不得不谨慎放开的决策过程，反映了中国社会和经济结构、技术可及和适用、配套激励和惩罚措施、环境保护和经济理性选择之间的矛盾和变化，也考验着政策制定者如何面对社会关切的智慧。20多年秸秆禁烧政策的出台、实施和调整，就是中国环境治理复杂性的一个样本。

从资源到废物：被嫌弃的秸秆的一生

秸秆系指小麦、水稻、玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其他杂粮等农作物秸秆。

露天焚烧秸秆不是中国几千年来的生产习惯。准确地说，是自古以来就不露天焚烧，而是作为宝贵的生产和生活资源被充分利用：农村大量牲畜的饲料；家庭做饭和取暖的燃料；燃烧后的草木灰是沤肥的一部分。更高级的利用还包括制造屋顶、泥砖，编制扫帚、坐垫等，甚至制作秸秆画等工艺品。

大概上个世纪90年代开始，中国农村地区出现大量露天焚烧秸秆的情况。

一个原因是秸秆的产生量随着粮食产量不断增加，而需求却在大量减少：农业机械化程度提高，农村牲畜减少，不再需要这么多秸秆作为饲料；而家庭做饭和取暖也逐渐过渡到用煤制品和家用电器。还有，把秸秆运出田要花费相当的人力、时间和运输费用，而农村青壮年劳动力大量进城务工，留守田间的多是上年纪的老人。农忙时节，无力再好好收集和处理秸秆了。

焚烧秸秆一般发生在夏收和秋收之后，大概是5-6月和9-11月。收割后除了晾晒、筛选、打包、贮藏外，在一周到二周的时间内，农民还需要把田地整理干净，包括清理秸秆、平整土地、翻土、打药、施肥、灌溉，到播种。任何一个环节出了问题，例如下雨，都可能耽误农时。而秸秆清理是其中一个费时费力的工作，把秸秆就地烧掉则是简单、省力、不耽误时间的方法。

这意味着，随着农业机械化发展、农村能源结构和人口结构变化，秸秆从资源变成了一种“新”的废弃物，烧掉是理性选择。

秸秆禁烧1999：以环保之名

季节性焚烧秸秆对于农民是一个解决方案，但是对于环境则成为一个问题。焚烧可能引发火灾，污染空气且带来健康问题，影响交通，破坏土壤结构，影响人居环境等等。

2025年发表的一项研究收集了中国2015年到2020年156个城市的数据，结果显示秸秆焚烧发生3天内，大气污染物的日浓度显著升高。直到2025年6月，一直严防死守的京津冀中部地区还因为秸秆焚烧带来空气污染。

燃烧对于眼睛、呼吸道乃至于肺的影响不言而喻，而烟雾中的苯并芘、二噁英等物质更会带来心血管疾病和致癌风险。2020年发表的一个研究发现，一个县城中心50公里范围内的秸秆焚烧点每增加10个，将导致该县城月空气污染（PM2.5）水平增加7.62%，死亡率增加1.56%。

1999年，第一份全国性的秸秆禁烧政策文件《秸秆禁烧和综合利用管理办法》（简称《办法》）出台。由当时的环保总局（现为生态环境部）会同农业部、财政部、铁道部、交通部、民航总局6部门下发。这是以环境保护为口号的文件，由环保部门牵头十分正当，农业部参与也理所当然，不过铁道部、交通部和民航总局的参与则表明，秸秆禁烧从一开始并不仅仅是为了空气污染带来的健康问题。

《办法》中唯一明确规定的禁烧区是“以机场为中心15公里为半径的区域；沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线两侧各1公里的地带。”这佐证了交通安全是更直接的禁烧缘由。

2008年由于举办奥运会，各地进一步加强秸秆禁烧，其中北京、天津、河北、河南、山东、山西、安徽、江苏、辽宁9个省市全面禁烧。粗略来说，离北京越近，禁烧越严格。

秸秆禁烧的环保大义背后，从来就不是单一的空气质量目标，还有对政府来说更重要的目标，例如交通安全、重大事务。

禁烧组合拳：惩罚、严管、激励

20多年来，中央和各地还会经常性、周期性地颁布秸秆禁烧、处置和利用的规范性文件。最终的禁烧执行责任几乎都到了最基层的县级环保局、乡镇和村的一般干部，成为基层工作人员日常繁重工作的一部分。

在中国，秸秆用于手工艺品制作由来已久，也被用作茅草屋顶、砖块、扫帚的原料及填充材料。图片来源：Imago / Alamy

大约10年前，河北省曾经需要组织8万名乡镇干部、60多万村干部参与禁烧工作。谷雨前后和秋收后，黑龙江省从乡镇长到村干部，一天24小时随时盯紧有无焚烧点。如果卫星监察到一个焚烧点，则会被扣除10万元的财政拨款，压力很大。根据2024年的报道，其中一个县秋收后1个月的时间，这些专门负责秸秆禁烧政府官员的餐饮费用达到10多万元。

对禁烧不力的基层政府官员也有惩戒：例如乡镇、村的相关官员接受问责，环保局长和镇党委书记停职检查，村党支部书记被免职等。

对于焚烧者，各地的处罚有相应标准，例如河北省为500元到1500元。而更震慑人心的，是全国各地警戒人们不要触犯法律的标语： “谁家麦茬谁家管，焚烧拘留加罚款”、 “上午烧麦茬，下午就拘留”、 “蹲到地里点把火，拘留所里过生活”。

除了严格禁烧的“堵”之外，政府从一开始也探索了“疏”的办法，推出激励措施使人们不烧秸秆。2022年，中央财政对秸秆综合利用的补贴为140亿元。补贴不仅限于前端的农民，而是涉及到中后端秸秆利用的各个环节，包括机械购置、优惠电价、运输费用减免等。

中国农业科学院研究员姚宗路说，2022年，我国农作物秸秆产生量为8.65亿吨，综合利用率已超过88%。这里所指的综合利用可以分为两个方向：大部分的秸秆在切碎后还田，深埋在土壤里或者覆盖在地表作为肥料，另外一部分是离田使用，加工成饲料，用作能源。

1999年的《办法》提出，到2005年各地的秸秆综合利用率达到85%；2023年《空气质量持续改善行动》提出，全国综合利用率稳定在86%以上。

也就是说，严格管控20多年了，总有一成多的秸秆无法被利用，其中部分被烧掉了，为什么农民会冒着法律和经济风险焚烧？

劳力、成本、病虫害

综合利用秸秆说易行难。如果要利用秸秆，就需要收割时收集好，并运出田间，还要储存。所有这些步骤都需要劳力和机械的投入，以及时间。3亩地的秸秆装运回家，需要两个青壮年劳力工作3天。中国农村劳动力严重不足，老年和女性农民居多。农忙时节，根本没有足够的劳力来及时处理秸秆，不如一烧了之。

2016年，山东省农民收集秸秆用于回收利用。图片来源：Imago / Alamy

秸秆当作肥料还田需要多两道程序：粉碎秸秆、土地深耕。按照中国农业大学教授谢光辉10年前的计算，一亩地收入只有800元左右，而种子、化肥等投入已经超过200元，如果秸秆还田需要额外增加100元成本。

秸秆还田是个技术活，相当复杂。根据收割的作物和下一季种植的作物，不同地域和土壤条件下，有很多不同处理方式，还涉及到不同的机械使用、时间、成本。

另外，农民想焚烧是因为含钾的草木灰是很好的天然肥料。而各地反对禁烧秸秆最主要的原因是：焚烧能杀死病菌和虫卵，而禁烧后病虫害显著增加了。要保证农作物产量，就需要再多施化肥和农药，既增加成本，又违背了环保的初衷。相当于按下了空气污染的葫芦，起了农药污染环境的瓢。

不增加各种成本包括劳动力、金钱和劳动时间，不影响下一季耕作，不产生病虫害等问题，农民并不会反对秸秆利用。或者反过来说，这几方面没有解决，那么农民就有动力焚烧秸秆。

开口子：地方先行 中央追认

2023 年，生态环境部和农业农村部到8个省份调研秸秆焚烧和综合利用情况后提出建议：坚持禁止露天秸秆焚烧，不过需要调整工作思路，更加注重综合利用，提升秸秆的经济价值。

此次调研，即是为了回应各地区要求解禁秸秆焚烧政策的呼声。在此之前，湖南、广西、云南等地已经允许有条件焚烧秸秆。一直是主要禁烧理由的空气污染也被部分证伪：广西贵港市有序焚烧4年，空气质量甚至好转了。

到2024年，全国两会上有多名代表和委员提出调整秸秆全面禁烧政策，主要理由是病虫害增多。全国政协委员、中国科学院院士曹晓风过去几年在多个省市调研，发现秸秆还田使病虫害发病率上升了9.5%。另有委员提出东北地区寒冷时间较长，秸秆很难腐化肥田。

2025年的中央“一号文件”，提到“支持秸秆综合利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求”。农业部的解读为这是要在全国范围内结束一刀切禁止焚烧秸秆的政策，改为“有限燃烧”，即根据不同地区的环境承载力、土壤条件和农业生产特点，确定合适的秸秆焚烧区域。湖南省在2025年规定，对于有病虫害的秸秆，可以有条件露天焚烧。连生态环境部的官方媒体也说，湖南这样做是回应社会关切，解决“焚烧管理‘一禁了之‘的问题。”

除了病虫害难以解决之外，隐藏的原因是农村地区日渐衰老和缩减的劳动人口使秸秆利用面临诸多难题，秸秆收获季节不得不加班加点盯紧焚烧的基层官员也不堪重负，既劳民也伤财。秸秆禁烧政策20多年在全国范围内严格执行，最近几年局部地区探索限制焚烧的可能，到2025年终于开始了自上而下的松动。

环保政策的有效边界和负效应

20多年的秸秆禁烧政策已经算相当有成效，但是利用率到达8成多以后就很难再提升。而且，小农户多为分散式的秸秆焚烧，本来就不容易一刀切式的管理。强力管控需要每年海量的资源去维持，就像西西弗斯的石头一样，重复且看不到尽头。秸秆禁烧消耗的财政和人力成本，是不是已经超过了焚烧所带来的损失？承认一项环保政策也有其有效边界，并且调整政策目标，才是应有之义。

更重要的是，政策是否带来了负效应，使得政策管控的对象成为政策的代价？2025年的一篇综述研究认为，秸秆焚烧不是孤立的行为，是农业现代化转型与相关的技术、社会、人口、经济和文化等共同作用的结果。对于农民来说，焚烧才是理性选择。而当环境保护的需要超过了农民的需求，禁烧掩盖了劳动力缺乏、成本和病虫害增多等问题，这项带来环境益处的政策带给农民的却是生产、生计的不便甚至损失。

政策应该追求“帕累托最优”，即没有使任何人利益受损的情况下，至少一个人获得收益。秸秆禁烧政策20多年的执行、争议和变化，从全面禁焚到调整为精准管控和科学疏导，正是给我们上的一堂虽迟但到的治理课。