撰文 | 林子晴
外界担忧，深海采矿公司可能绕过联合国协议，在美国法律下取得许可开展商业采矿。为此，我们采访了资深环境律师邓肯·加里。
▲生活在深海区域的银鲛。活动人士担心深海采矿作业可能会破坏海底生态系统。图片来源：NOAA Office of Ocean Exploration and Research, CC BY-SA 2.0
编者注
本文发布后不久，美国总统特朗普便签署了一项关于深海采矿的行政命令，指示商务部长“加快海底勘探和商业开采许可证的审批流程”。本文已根据该事态发展，进行了更新。 中国外交部发言人郭嘉昆回应表示，美方授权在其所谓“外大陆架”上从事矿产资源的勘探和开采活动，违反国际法，损害国际社会整体利益。加拿大金属公司其后亦宣布它旗下的美国分公司已经向美国政府提交开采申请。
要求放宽公海深海采矿限制的呼声日益高涨。
3月，加拿大金属公司（The Metals Company）宣布计划向美国当局申请在国际水域采矿的许可。此举意味着，该公司有可能会绕过多年来被视为唯一有权批准此类活动的机构——联合国国际海底管理局（International Seabed Authority）。
这消息令一直推动采矿禁令的环保人士和各国政府倍感震惊。他们认为在科学家未能全面了解采矿影响前，需要暂停批准活动，以防破坏人类尚未充分了解的深海生态系统。
深海采矿的目标是在海面以下200多米深的海底开采矿物，包括镍、铜、钴、锰这些对智能手机、太阳能电池板、风力涡轮机、电动汽车等现代科技至关重要的“关键矿产”。反对者认为，采矿活动将破坏脆弱的生态系统。
此前，大多数人关注国际海底管理局的谈判。根据《联合国海洋法公约》，国际水域的采矿活动由联合国下属的国际海底管理局负责监管。如今，加拿大金属公司称，根据一部1980年通过的美国本土法律，美国政府有权对本国公民在国际水域的商业采矿行为实施管辖。
4月24日，美国总统特朗普宣布一项行政命令，展示美国开发国际海底资源的权利，并授权美国联邦机构——国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，简称NOAA）向企业发放采矿许可。
对话地球就事态发展及其影响采访了资深环境律师、国际海底管理局谈判长期观察员邓肯·加里（Duncan Currie）。加里目前担任深海保护联盟（Deep Sea Conservation Coalition）法律顾问，该组织推动实施深海采矿禁令。
▲深海保护联盟的邓肯·加里（右）称，加拿大金属公司直接向美国政府申请采矿许可的计划引发广泛批评。图片来源：Diego Noguera/ IISD / ENB
由于文章篇幅有限，采访内容经过编辑处理，以确保内容简洁清晰。
对话地球：3月27日加拿大金属公司宣布这一消息时，您正在参加国际海底管理局的会议。您当时作何反应？
邓肯·加里：我的反应近乎是震惊、愤怒、沮丧。在那场会议上，几乎所有发言的国家都对这一消息提出了严厉的批评。
这一消息已经影响到该公司和太平洋岛屿国家的关系。加拿大金属公司一直有与瑙鲁等太平洋岛国合作勘探矿产，并在联合国法律框架下申请开采许可。这些国家如今必定会非常沮丧、困惑。
联合国深海采矿法律框架与其历史
《联合国海洋法公约》（UN Convention of the Law of the Sea，简称Unclos）于1982年通过，是一份规管海洋事务的重要国际公约，内容涵盖海洋的边界、科学研究和经济活动等。
公约的第十一部分规管深海采矿活动，并列明了国际海底管理局的设立和它的组织机构及权限。国际海底管理局在1994年公约正式生效之日成立。当局自2000年代起建立采矿守则，并在2014年采纳了规管勘探的部分。现时，当局正就规管开采的部分进行谈判。
同样在1994年，美国和其他工业化国家就公约深海采矿条款表达了“一些困难”后，各方达成了修订条款的协议。该修订包括，新增一条被称为“两年规则”的条款。该条款允许国际海底管理局成员国，要求机构在收到其通知后的两年内完成其采矿守则，如果未能完成，当局需要按届时所在的规则“临时批准”采矿。
对话地球：加拿大金属公司称美国1980年颁布的《深海海底固体矿物资源法》赋予了美国批准深海采矿的权利。 您在这一消息前是否了解有关法律？
邓肯·加里：我是知道这个法案的。但我和很多评论人士一样，都以为该法是一种“以防万一”的安排。我们认为这法案的存在，是当美国有需要时，可以在Unclos的多边机制下施行该法。法案不是独立于公约之外，非此即彼，而是属于联合国框架的一部分。
尽管美国没有批准 Unclos，但它在1994年的一场谈判中，成功争取修订Unclos有关深海采矿的条款，并就此签署了一项协议。根据《维也纳条约法公约》，国家签署协议后，有义务不破坏条约的目标和宗旨。
当中一个法律问题在于，美国是否有一直反对Unclos里关于深海采矿的第十一部分。美国政府中人会说他们确实在1982年和1983年提出过反对。然而，他们在1994年协议的谈判姿态和签署之举，宣示美国开发国际海底资源的权利。
对话地球：美国政府能否通过总统行政命令单方面批准采矿作业 ？
邓肯·加里：在这种情况下，首先他们不应该作出任何破坏（1994年协议）条款的行为。其次，根据国际习惯法，他们必须遵守Unclos。
我不认为特朗普昨天签署的行政命令是在授权采矿作业。它实际上是在要求一个美国政府部门——美国国家海洋和大气管理局在60天内制定一个快速流程，审查并颁发在公海采矿勘探和开采的许可证。
此举释放出美国有意单方面开展采矿的信号；NOAA依据行政命令可能采取的行动，将可能冲击强烈倡导多边主义的170个Unclos缔约方。
对话地球：若美国绕过联合国机制批准海底采矿会带来哪些潜在后果？
首先，这会引起混乱，带来不确定性。我不愿去细想接下来会发生什么，因为后果可能会非常严重，我仍然希望美国会意识到这是一个非常糟糕的主意。
而且，根据国际法，这些金属是不能出售的。就好比非法、未报告和不受管制的捕捞活动，违反捕捞法规的渔船将面临相应的后果，如无法在多国港口卸货。其渔获也无法在美国、欧盟等国家和地区销售等。类似的限制也适用于违反Unclos获得的金属。
其他参与采矿活动的国家也可能会采取行动。例如，加拿大金属公司在最近试采中使用的深海采集系统，归瑞士海上工程承包商Allseas所有。瑞士有法律义务确保其国民不参与此类活动。
▲加拿大金属公司计划用于开采深海金属的 “隐藏宝石”号（Hidden Gem）采矿船。图片来源：Charles M. Vella / Sipa US / Alamy
对话地球：这是否影响加拿大金属公司在联合国框架下的采矿申请？
据我所知，该公司尚未决定是根据美国法律、还是根据国际海底管理局的规定提交开采申请，还是双管齐下。该公司首席执行官杰拉德·巴伦（Gerard Barron）对投资者表态时，明确保留了各种可能性。
距离6月27日，也就是加拿大金属公司表示将向国际海底管理局提交开采合同申请的日子已经很近。很显然，围绕这个问题出现了很多争议、混乱和困难。种种发展都更加充分地说明了应该支持暂停采矿。这样我们就可以有数年的时间，让各国可以说：“好吧，让我们先冷静下来，全面、认真地重新审视这件事。”
本文首发于对话地球网站。
■ 林子晴是对话地球的海洋和特别项目助理编辑。她于2021加入，曾任职于主流报章，也有为英国广播公司国际频道撰文。她拥有伦敦国王学院全球事务硕士学位，对全球海洋治理、环境正义、环境新闻的调查与写作手法，深感兴趣。
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