2014.04.21

唐昊

华南师范大学教授唐昊认为，对以反PX项目为代表的邻避运动，质疑声越来越大，被指“无必要”、“自私”、“受人利用”。他认为需要对邻避运动正名。实际上，邻避运动频发，是企业、政府与民众之间互不信任的结果。

2014年3月下旬，在广东石化工业重地茂名市，部分公众因反对PX项目落户茂名而上街聚集，并发生街头冲突。3月31日晚，茂名市政府新闻发言人通报称，如绝大多数群众反对，市政府不会违背民意进行决策，事实上将PX项目就此搁置下来。

为邻避运动正名

从2007的厦门到2014年的茂名，在过去7年间，不断有城市居民用街头抗议的方式，将当地政府费尽心力引进的PX项目驱逐出门。当地居民几乎一边倒地反对PX项目的同时，另一种声音在逐渐扩大，即认为民众的行为值得商榷。目前对邻避运动的争议主要在三方面：一是认为PX项目是低毒项目，没有那么大的风险，民众的抗议并无必要；二是认为邻避体现了自私的民意表达，只顾小集体，不顾大利益，并且有将污染转移到其他城市的“以邻为壑”的后果；三是通过背景资料分析，认为邻避运动并非完全自发，实际上是受到利益集团挑唆，民众是被利用的工具。由于上述声音在茂名事件后一度成为网络上的重要意见流，并且影响到民众和政府对邻避运动的判断，因此有必要对这些声音进行一定程度的廓清。

在PX项目抗议过程中，公众确实可能误解PX项目，认为其高毒、致癌、危险性高。但即使这类问题存在，也并非公众的原因。公众没有义务去了解一些强加于其上的工业项目，反而是政府和企业有义务向民众解释清楚。在科普不足、项目立项、环评、建设等信息不公开的情况下，公众对项目污染后果的怀疑是合情合理的。此外，公众是依赖以往的经验常识进行判断的——即使PX项目在国外未造成太多污染，但在中国的管理水平下，难保不出问题。在公众拒绝PX项目的背后，是对政府和企业能力的不信任。

另有声音说邻避运动体现的是自私的民意表达，这也是事实，但公共利益正是在一个个自私的小利益中产生的。取消了具体的、自私的利益，也就根本没什么公共利益可言。同理，保护了每一个具体的地区或个人利益，就是在保护整个公共利益。

至于说邻避运动是受到利益集团挑唆、民众是被利用的工具等说法，含有太多阴谋论的想象。这种说法贬低民众的智商、从而贬低民众的自主行为，本身或者含有恶意、误解。对民众的无端怀疑和不信任，正是一种专制时代的遗存。连人们维护自身利益都不承认和许可，何谈公共利益?

同时，就公共利益与地区利益的比较来看，PX项目所代表的“公共利益”确实可疑。人民日报《PX焦虑》一文总结PX项目屡遭抵制的原因中就包括：民众认为在PX项目中无法获得实质性收益、利益反哺不够。此前有数据表明，茂名石化2013年缴纳税金241.42亿元，其中对茂名财政奉献仅15亿。而项目可能造成环境污染、生活品质下降和相关环节风险，这些都要居民承担。由此，民众基于利益受损判断上的抗议又有什么问题呢?

政府、企业与民众互不信任

由以上描述可知，邻避运动的真实原因并非公众素质，而是企业、政府与民众之间互不信任的结果。

从民众的角度来看，这种不信任并非仅仅在PX信息披露的层面，而是对整个系统的不信任: 担心企业生产不规范、不安全；不信任政府能够严格监管、执法到位。公众对政府和企业的不信任已经达到了这样的地步——即使这个项目放在世界上其他任何一个国家都不会出问题，但放在中国就一定会出问题。而从以往政府行为和企业行为来看，对其“有罪推定”并非完全不靠谱。

来自民众的不信任，主要表现是猜测、谣言和抗议行动。社交媒体作为群体性事件传播的主舆论场，放大了这种不信任。在事件爆发后，微博、论坛与博客的帖子即刻呈暴涨趋势，甚至有民众走上街头抗议。

而政府对民众不信任主要表现在，为抑制相关舆情扩散，政务微博集体失声，大量有关抗议活动的社交媒体帖子遭到删除和屏蔽。在封网、删帖之外，甚至有报道显示有些部门强迫石化员工、公务员和师生签订承诺书，不得参与游行。茂名事件后直到写作当日，我在互联网上查询关于茂名事件的有关材料，无论是细节披露还是网友评论，都被大量删帖，根本找不到多少有价值的信息。

但问题在于，没有必要的信息，哪来的信任依据？网络封闭与街头运动是有相关性的。对信息的封闭，无助于事情的解决，反而使政府与民众对立起来。网络讨论难以满足的诉求，必然会在街头运动中以另一种方式提出。网络信息的封锁，反而助长了街头激进势力。

为维护某个工业项目而采用政治手段，并非完全因为政府观念问题，更多的是畸形的政绩评价体系所致。在自上而下的选拔体制下，政绩成为地方官员升迁的最重要砝码。随着中国经济增长速度放缓，地方政府的经济压力再次凸显。因此，拿大项目、提振本地经济就成为地方政府的重要选择。在这里，凡是阻碍本地经济成长的力量都被视为对地方政府的反对。

如何重建良性互动机制

在种信任缺失的情况下，官、民、企业之间的恶性互动不可避免。如何重建公众、企业和政府间的良性互动？短期信任的建立是由企业和政府作为强势一方的公正性和信守承诺等行为带来的，而长期信任的建立必须依靠制度，尤其是如下制度：

严格执行企业项目的环境评价制度。邻避现象的出现与政府活动尤其是公共政策密切相关。在公共政策制定和执行上的公共性必须得到保障。对PX项目的立项、环评、建设过程必须公开透明，严格依法依规依程序。防止政策制定主体受到利益集团的干扰,偏离政策的公共性。

建立有效的公众参与制度。加强官民沟通，倾听民意，保障居民知情权与参与权，使其合法权益得到保障，形成规范的公众参与。这是防止无序参与和街头政治失控的替代性方法。

建立多方沟通机制。对公众的质询， 政府应建立规范的回应制度，切勿通过删帖遮掩真相。在类似项目中应注重加强科普宣传，让民众理性认识PX，并提供参与渠道及尊重第三方专家的意见。在必要时还需对居民提供公共生态补偿，在有效的沟通机制中平衡各方利益。

良性互动的社会机制必须建立在相互信任的基础之上。在台湾地区，以街头运动为主要形式的“邻避运动”活跃了30多年，如今却不多见，就是因为在公众的持续压力下，民众与政府、企业的良性常规互动机制的建立，以及相关的项目推广、监督机制的完善。需要从台湾的经历中吸取经验的不仅仅是政府，还有公众和企业。