汤姆·莱维特

24.09.2013

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中外对话（以下简称中）：你认为当前问题的实质是什么？

约翰·安田（以下简称安田）：部分原因在于官僚的渎职和腐败，但我认为如果把它完全归结为腐败官僚造成的，则是过于简单化了。中国的食品安全问题是一个体制问题，有相当多的政府官员、生产者和组织都在切实地寻求解决之道，但他们很难找到一个整体解决方案。

中国食品安全的问题在于，在中国中央驱动且高度碎片化的食品安全框架中，各级政府中的管理者不知道该如何作为体制的一部分来发挥作用。对农药残留进行实地检验的个人并不懂得检验的基本原理，也不会想到比他们更高一级的某个人会对其工作进行复核。中央政府的食品安全运动常常会与地方政府的日常监管工作发生冲突，把地方的资金抽走用于“特别”调查。新成立的中央一级食品安全机构在县一级并没有真正的影响，地方和中央食品安全管理机构间的信息流动性极差，从而导致标准的制定与实际情况脱节。而且，由于不稳定的中央政策环境，地方官员不愿进行政策的试验。我认为有很多人在努力解决食品安全问题，但体制使他们无法成功。

中：你认为不断发生的食品安全丑闻是否能促进情况朝着正确方向的转变？

安田：是的。我认为正是由于这些丑闻，政府如今已经有了彻底改变食品安全现状的政治意志。2003年，大家认为对食品安全体系进行一次彻底“大修”过于艰难，因为当时好几个部委都对食品安全管理感兴趣，这也正是过去这一领域出现多部门管理模式的原因。但十年后的今天，我们正在朝着一个单部门模式前进。食品安全丑闻让这个问题一直留在议事日程上，所以我认为这一行业还会发生许多变化。毕竟，根据最新的PEW调查，食品安全是中国人最关心的三个亟待治理的问题之一，仅次于腐败和不公平。

中：你对最近的政府机构调整怎么看？

安田：这是过去十年中食品安全管理架构的第五次调整，它们分别是：本世纪初市场准入要求的出台；2003-2004年国家食品药品监督管理局领导下监管体系的创立；2008年该局被降级；2009年新《食品安全法》颁布；以及如今国家食品药品监督管理总局的成立。值得注意的是，他们正在努力建立一个单部门的食品安全管理模式，实现机构的简化。这样一个单部门模式当然是朝着正确方向迈出了一步，但他们似乎也在试图实现体系的集中化，这将开启一个不同的改革进程。一个集中化的体系能够带来某些好处，因为它的确能廓清部门权限，降低沟通成本。通过强制所有人都遵守中央一级的指令，能够解决碎片化的问题。但同时会损失掉很多信息，因为这个体系是建立在单一观点之上的。大部分学者都认为中国应该建立单一的食品安全机构，但对于像食品安全这样持续演变的问题来说，权力还是应该分散在多个层次上，这样管理者们就能对新出现的风险迅速做出反应，并制定出自己的策略。

集中化并不能解决根本问题，即如何建立一个体系，让各级政府都能在限定的权力范围内积极参与治理。在中国目前的框架下，地方政府可以根据本地情况来落实中央政策，但地方法规不能与中央指令冲突。而且，2011年的时候我跟许多地方官员有过交流，不少人都强调他们在大力投入资金落实任何食品安全措施时都很谨慎，因为中央的政策可能会发生变化。看来他们说的是对的。

我并非在主张完全的分散化管理模式，这是因为中央政府的确要发挥重要作用。关键在于要制定一个通行的食品安全标准，但接下来要允许每个地方机构来执行这个标准并建立最适合本地情况的监管体系。我建议的是一个多层体系，即有一个中央管理机构来对省级食品安全体系进行统管，并保证地方法规符合国家法律。

中：你认为欧美的例子能够被复制吗？

安田：我认为欧盟模式和美国模式都很有意思。欧盟的食品安全体系是在一个所谓的“共同市场适用共同标准”框架下运行的，即设定一个所有人都必须达到的食品安全门槛，以便实现食品在欧盟市场的流动。各国自己的标准可以超越这个门槛，不设上限，但至少必须达到一个最低标准。我想这会促进创新和学习，比中国现行的集中化模式更加灵活。中国从相当早之前就开始研究欧盟体系，并且试图吸收其中的一部分。显而易见，中国喜欢集中化食品安全管理机构的理念，但出于政治原因，对于授予各省更大的食品安全权力并不太感兴趣。也就是说，中国正在进行一种新的省际安排，值得拭目以待。

中：中国的食品产业结构是否让食品安全变得更加困难？

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