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撰文 | 赖芸, 陈渝

随着中国矿业企业扩大海外业务,《矿产资源法》最新的修订可能会产生全球性影响。  

▲南部贵州省一处废弃矿区正在开展植树活动,这是生态修复项目的一部分。图片来源:Alamy

《矿产资源法》是中国矿业可持续发展的法律基石。自1986年颁布以来,该法曾在1996年和2009年经历过两次修订。时隔15年,中国第三次修订《矿产资源法》,并在修订草案中新增了“矿区生态修复”一章。草案中要求采矿企业开采矿产资源应当采取有效措施,避免、减少对生态系统的破坏,对因其开采活动导致生态破坏的,应当进行生态修复。

这是中国首次在法律层面要求采矿权人在采矿开始之前制定生态修复方案。笔者认为新增“矿区生态修复”专章,标志着中国在矿产资源开发保护和解决采矿相关环境问题方面迈出了重要的一步。草案中关于生态修复的要求有助于确保尽早将环境因素纳入考量,查明潜在影响并采取缓解措施,从而防止不可逆转的生态系统损害。

尽管如此,草案仍存在一些不足。笔者认为,通过明确要求整个矿产供应链开展尽职调查, 增加社区参与和意见征询方面等措施,可以强化这部法律在矿业活动环境、社会保护方面的威慑力和实效。

修订亮点

提前预防生态破坏是这次修订的一大亮点。修订要求开采矿产资源应当采取有效措施,避免、减少对矿区森林、草原等生态系统的破坏。与此同时,修订要求矿业企业采用生态友好的工艺、设备和技术,在矿山闭坑前或闭坑后采取措施保护地下水资源,实施安全生产措施,并防止环境污染。

这表明了中国对减少采矿活动的环境足迹以及减缓生态退化的决心。矿业企业通过遵守风险预防和缓解措施,可以尽可能地减少对环境和当地社区的负面影响,坚持合乎道德的商业实践。

▲辽宁省本溪市一座铁矿的尾矿池的卫星(上)和航拍(下)图像。尾矿中通常含有硫化物和重金属,对动植物有剧毒。左图来源:© Maxar Technologies;右图来源:Ji Zhe / Alamy

值得一提的是,新增“矿区生态修复”专章明确了采矿权变更时生态修复义务的随之变更。这意味着采矿权人将采矿权转让给另一家企业时,生态修复义务由受让企业继续履行。这增加了采矿企业逃避责任的难度,有利于修复工作得以延续和完成。

然而,修订案没有对此类生态修复提出任何标准,而是表示有关部委“应制定矿区生态修复技术规范”。这种缺乏明确标准的做法有可能会导致执行不力。

笔者认为修订草案应加大惩罚力度,从而产生有效的威慑作用。例如,目前对未履行生态修复义务的采矿权人设定的罚款上限为修复成本的两倍。此外,罚款金额确定的考量因素应当不仅考虑修复成本,还应当包括受影响区域、情节严重程度、违法行为的持续时间以及是否是多次违法、土地性质和敏感性、以及生态和社会影响程度等重要因素。

供应链尽责管理助力企业海外实践

过去几十年间,中国矿产行业在海外的业务和投资猛增。2023年,中国与“一带一路”倡议相关的金属和矿业投资达到194亿美元,较2022年增长158%,是2013年“一带一路”倡议宣布以来的最高水平。

全球见证去年的一份报告显示,这种扩张引发了对包括非洲国家在内的东道国环境退化、资源枯竭以及社会不平等的担忧。中国矿业企业迫切需要预防并减轻其海外业务的负面影响。

尽管《矿产资源法》并不直接约束中国矿业企业的海外活动, 但国家有关部委鼓励中国企业在东道国法规不够健全的情况下,采用国际规则或中国的法律和标准。这一立场被写入了2022年的《 对外投资合作建设项目生态环境保护指南》。

矿产供应链的尽责管理是实现负责任和可持续采矿的重要方法。若《矿产资源法》修订草案纳入相关要求和措施,无疑也将为中国矿企的负责任海外矿业实践提供重要的法律参考。

笔者认为,草案应明确要求矿业企业开展尽职调查,并且覆盖从开采、加工到分销的整个矿产供应链。供应链尽职调查的最佳实践通常包括在供应链的每一个环节就采矿对空气、水质和土壤质量、生物多样性、栖息地、生计、文化遗产以及传统土地利用的潜在影响开展环境和社会影响评估。矿业企业应制定负责任采购相关条款,如建立可追溯系统、供应商审计以及第三方认证,从而评估并解决供应链上的冲突融资、侵权和环境损害风险。

▲位于塞尔维亚博尔的欧洲最大的铜矿,由中国紫金矿业集团所有。2024年初当地社区爆发抗议,称该矿污染了当地的土壤、空气和水。图片来源:Pavel Nemecek / Alamy

另外,草案可以着重要求矿业企业在环境、社会和治理(ESG)政策、表现以及自身业务和供应链影响方面增强透明度。这将提高利益相关方评估潜在风险的能力,同时增进信任,增强企业的问责能力。

加强公众参与

尽管修订草案要求矿业企业在生态修复方案报批前须征求公众意见,但意见征求的对象范围模糊表述为“矿区涉及的有关范围”,而未清楚界定意见征求的具体对象范围和类型 。关于生态修复验收,草案明确规定应邀请包括专家和当地村民代表在内的利益相关方的参与,但既未具体阐明村民代表选择标准,也未明确如何确保选出的代表能够充分代表其所代表群体的不同利益。

此外,草案未提及如何确保征求到的社区意见在决策中得到充分重视、考量和吸纳。因此,受影响区域利益相关者的意见和最迫切诉求可能面临边缘化的风险。

与社区和其他利益相关方进行实质性的接触和协商,对于促进相互理解、建立互信、解决受影响社区的关切至关重要。这包括在矿业活动开始前获得受影响社区的自由、事先和知情同意(FPIC),并建立持续的对话和协商机制。目前的修订草案没有提到自由、事先和知情同意。

什么是自由、事先和知情同意(Free, Prior and Informed Consent,简称FPIC)?

自由、事先和知情同意(FPIC)允许人们同意或拒绝可能影响他们的项目。FPIC在1975年成为一个法律概念,并在1989年被首次写入联合国公约。其主要和最初的关注点是土著,但也被认为是处理与各种当地社区关系的最佳实践。《联合国土著人民权利宣言》、《生物多样性公约》和国际劳工组织第169号公约都对自由、事先和知情同意做出了规定。

立法者解决这些不足之处对于确保中国矿产企业严格遵循环境保护、社会公平和商业道德方面的标准至关重要。只有建立全面而有力的监管框架,中国才能更加有效保障负责任的商业实践,为构建可持续和安全的矿产供应链做出更大贡献。 

本文首发于对话地球网站。

■ 赖芸,全球见证高级顾问,曾供职于绿色和平东亚办公室,从事水污染、气候与能源方面的环境一线调研工作,近年来一直致力于研究绿色金融,环境、社会和治理(ESG)与气候与能源转型问题。■ 陈渝,全球见证独立顾问,曾在中国司法机构、中国和国际民间社会以及荷兰的学术界和公共部门咨询等领域工作,拥有重庆西南政法大学和伦敦大学亚非学院的法学硕士学位。

 

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