18.06.2020

蕾切尔• 沃尔霍尔茨

2020年气候议程本来全看欧盟和中国，新冠疫情的爆发使得这一合作前景陡生变数。

2019年3月26日，习近平主席在巴黎和平论坛与欧盟领导人进行会晤。图片来源：Alamy

• 中欧合作的推动者认为，双方共同努力仍是推动全球气候行动并在明年联合国气候谈判前积聚动力的最大希望。

• 新冠疫情改变了各国的优先事项，加剧了地缘政治紧张局势，也颠覆了外交日程——推迟了一次里程碑式的峰会，许多人曾希望在这次峰会上达成一项中欧气候协议。

• 不过，一些人看到了中欧合作共建“更加绿色的”全球经济的新机遇，双方可依照绿色转型原则推动国内复苏，并带动其他国家共同行动。

去年12月，在经历了史上最长的联合国气候谈判之后，精疲力尽的代表们终于拖着疲惫的脚步走出马德里的大型会议中心，国际气候进程显然陷入了困境。面对2020年这个提升全球气候行动目标的最后期限，全球主要排放国都在拖延，至于美国，则完全退出这一进程。然而，有人指出了一线希望：中欧之间可能达成的一项协议。如果这两个全球主要碳排放地区能够达成协议，共同提高其气候目标，那么其他国家可能也会这么做，从而推动新一轮的气候行动。

环境智库E3G的驻柏林政策顾问詹妮弗·托尔曼（Jennifer Tollmann）说:“把最大的排放国和已经在碳中和道路上充当破冰船的欧洲大陆结合在一起，可能会产生令人难以置信的影响力。你真的看不到世界上还有哪个大国联盟能够以同样的方式设定全球议程。”

6个月后，新冠疫情颠覆了这些计划。随着地缘政治紧张局势加剧，各国政府忙于应对健康危机和经济损失，关键性的活动一个接一个地被改期或推迟。其中损失最重的活动有在格拉斯哥举行的联合国气候大会（《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议），以及原定今年9月在莱比锡举行的中欧峰会，外交官们曾希望双方能在这次会议上达成协议。

不过，一些气候倡导者们也看到了机遇。

环保组织“德国观察”的卢茨·威舍尔（Lutz Weischer）说：“或许还有可能办成更大的事情。”

威舍尔和另一些受访者认为，中欧有机会建立“绿色伙伴关系”，将注意力从具体减排目标上转移到利用疫情后的经济复苏加速全球绿色转型上来。“无论峰会何时召开，未来中欧合作将会面临的问题是，重建经济的愿景是什么？如何更好地重建？”威舍尔说。

欧盟和中国都宣布了重大的经济复苏计划，与此同时，全球各国正准备投入前所未有的资金来重建危机后的经济。现在做出的决定可能会影响未来数年温室气体排放和政策辩论的轨迹。

欧盟和中国也是海外发展的主要出资方。一些气候倡导者表示，如果双方能同意将刺激资金用于国内和国外的低碳投资，则影响会比任何简单的减排协议都要大。

威舍尔说，这样的伙伴关系将向全球发出一个信号，即欧盟和中国都相信“未来的经济体系就是绿色的”。

其他人则不那么乐观。位于柏林的德国马歇尔基金会（the German Marshall Fund）研究员诺亚·巴尔金（Noah Barkin）指出，欧盟和中国在贸易和投资方面进行的谈判已经十分艰难。疫情本身就限制了外交官会面的能力，政治上的紧张局势使这些对话变得更加复杂。他认为中欧短期内不太可能达成一项重大的气候协议。

巴尔金说：“我感觉一直以来对话都非常困难，而新冠疫情让对话变得几乎不可能。”

气候行动的关键伙伴

专家们表示，在当前中美之间存在巨大不确定性和高度紧张的形势下，中欧关系对国际气候进程至关重要。

德国国际政治与安全事务研究所（SWP）高级研究员苏珊娜·德尔格博士（Susanne Dröge）说：“目前参与国的确所剩无几。这种情况下，中欧两大主体将真正发挥作用。”

美国退出《巴黎协定》的决定在一个关键时刻留下了领导真空。根据《巴黎协定》，各国承诺今年提交更雄心勃勃的气候目标。但截至6月，只有10个国家这样做了，其排放量不到全球的3%。支持者说，气候行动迫切需要新的领导力量。

欧盟似乎有意扮演这个角色。2019年12月，欧盟领导人正式接受了2050年碳中和目标。欧盟执行机构欧盟委员会推出了旨在重塑区域经济的“欧洲绿色新政”，以及一项提高2030年气候目标的提案。与此同时，欧盟领导人表示希望利用这些努力说服中国加入他们的行列，达成一项双边协议，类似于2014年为《巴黎协定》铺平道路的中美气候协议。

中国对与欧盟达成协议的兴趣则不那么明显。绿色和平东亚分部高级政策顾问李硕指出，中国是全球最大的排放国和第二大经济体，“一些主要的国家在其气候外交战略中突出中国的角色是可以理解的。但我认为，从中国的角度来看，任何战略决策中都需要考虑美国。”

中欧协议也曾获得了一些外交上的动力。今年1月，德国总理默克尔宣布，在德国担任欧盟理事会轮值主席国期间，气候变化将成为定于9月份举行的中欧峰会的主要议程。此次峰会将是欧盟27国领导人与中国国家主席习近平首次齐聚一堂。在这次会议之后，原本还将举办两场重大活动：10月份由中国主办的联合国生物多样性大会，以及11月份由英国主办的联合国气候大会。

6月中，默克尔在德国议会上表示，无论峰会是否如期进行，欧盟与中国的关系都"将继续成为欧盟主席国的关注重点"，她还表示，"我主张进行公开的对话，我们继续与中国就缔结投资协议、气候保护进展或在非洲的合作等重要问题进行对话"。

今年5月，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）提出了7500亿欧元的新冠经济刺激计划，其中四分之一将用于气候行动。图片来源：Alamy

环保组织“气候行动网络”（CAN）欧洲负责人温德尔·特里奥（Wendel Trio）说：“人们确实希望（中欧）达成一项实质性的协议，给其他国家一个信号。”

新冠疫情危机让这些希望全部落空，至少目前是这样。中欧峰会和生物多样性谈判被推迟，具体日期未定，气候谈判被推迟到明年11月。

外交日程的重新调整意味着政治格局已经发生了变化，但支持者表示达成中欧协议的可能性仍然存在。人们最初希望中欧能敲定一项关于提高气候目标的协议，同时为今后进一步的经济合作奠定基础。威舍尔说，现在经济合作将是重点。

他说：“如果中欧能就经济复苏必须符合可持续发展目标和《巴黎协定》这个原则达成一致，我认为这就向全球其他国家发出一个强有力的信号。”

一些官员也表达了同样的看法。今年6月，欧盟外交政策负责人博雷尔（Josep Borrell）在与中国外交部长王毅通话后举行的新闻发布会上表示，新冠疫情过后气候行动“更加重要”。“我们必须‘把世界重建得更好’——我们所有人，”博雷尔说，“我们都要抓住这个机会，以绿色和可持续的方式改变我们的经济和社会。”

就绿色复苏展开合作？

观察人士认为欧盟和中国可以在一系列领域进行合作，或者加强现有的合作。这些措施包括可持续金融标准、绿色供应链、生物多样性框架改革和海外投资。

E3G的托尔曼说，欧盟和中国也许可以通过“ 国际可持续金融平台”（IPSF），合作制定可持续金融的国际标准。中国对欧盟制定 可持续金融标准的努力表示了兴趣，这套标准用以确定哪些经济投资可以被视为“绿色”，哪些不能。随着全球各国准备投入以前难以想象的巨额资金来重建经济，这些指导方针的制定呈现出新的紧迫性。

托尔曼说：“如果不讨论什么是好投资，什么是坏投资，你就无法谈论如何更好地复苏。”

然后是对第三国的投资。今年1月，默克尔强调了中欧在国际发展，特别是在非洲的合作潜力。托尔曼说，中欧如果能够共同就发展中国家债务或绿色投资做出承诺，将会大有可为。这是气候倡导者和欧盟官员特别关注的一个领域。在他们看来，能源项目（包括燃煤电厂）投资作为中国“一带一路”倡议的组成部分，是一个大问题。

观察人士说，欧盟与中国的关系仍存在太多不确定性，无法自信地说什么是可能的。托尔曼表示：“老实说，这真的很难预测。”就在几周前，她还希望能达成一项重大协议；随着9月份峰会的推迟，她认为达成单一双边协议的可能性更小。但是，仍然有机会就逐个问题展开合作，也许还可以与其他国家合作。

中国特变电工新能源公司在埃及阿斯旺建造的太阳能发电站。图片来源：Alamy

新冠疫情颠覆了全球决策者的设想，但也可能开启了几个月前还不存在的可能性。托尔曼说，“只有这一笔笔庞大的资金才能真的从根本上重置我们未来十年的经济，”国家也有机会确保绿色复苏，“如果我们不这样做，就会让自己陷入一个尴尬的现实：我们没钱建设自己需要的世界。”

欧盟和德国官员都强调，气候变化仍是欧盟与中国讨论的议程之一。

“放心，应对气候变化、兑现我们的气候承诺、致力于可持续发展，是我们的首要任务之一，同时也在我们的双边关系、多边论坛以及与第三国的日程之上,”欧盟外交事务发言人维珍妮· 巴图·亨里克森（Virginie Battu-Henriksson）告诉清洁能源网（CLEW）。

德国外交部认为，根据《巴黎协定》，各国应在2020年提交新的气候目标（也称为国家自主贡献，或NDC），不管联合国气候大会什么时候举行。它还说，中国是德国和欧盟气候行动外扩的“重点国家”之一。

一位德国政府内部人士透露：“我们正在共同推动中国拿出一个更有雄心的NDC，这将是国际气候政策一个非常重要的信号。”

复杂关系，难上加难

一些专家警告说，任何气候协议都将是一场艰苦的战斗，原因在新冠疫情之前就埋下了。

绿色和平东亚分部的李硕表示：“我认为，关键是永远不要低估布鲁塞尔和北京之间具有挑战性的双边关系。”他指出，早在2017年，双方就气候变化发表联合声明的努力就因贸易分歧而破裂。

德国国际政治与安全事务研究所的苏珊娜·德尔格（Susanne Dröge）认为，对中国来说，主要的地缘政治担忧不是欧盟，而是美国。美国和中国之间不断升级的紧张关系已让关于“新冷战”的警告占据了各大媒体的头版头条。德尔格说，与欧盟达成的任何气候协议都将从这个角度被审视。她表示：“中方认为中欧协议唯一重要的（动因）是，这件事是否有助于他们反制美国政策。”

德尔格还说，即使中欧峰会最终得以举行，气候变化也不会是头等大事。相反，它将与应对新冠疫情以及完成长达数年的投资协定谈判一争高下。除此之外，双方在贸易、人权和香港特别行政区等议题上的分歧也将在议程上占据重要位置。

同时，来自德国的欧洲议会绿党成员、欧洲议会对华关系小组副主席莱因哈德·布迪克费尔（Reinhard Bütikofer）说，中国在应对疫情中的一些做法（如突出西方抗疫的困境来彰显自身抗疫成功）疏远了很多欧洲人。

布迪克费尔说，今年春天发生的事件使许多欧洲人相信，随着中国变得越来越强大，它对妥协越来越不感兴趣。“中国不再寻求多边合作方式的解决方案，而是寻求以中国为中心的方式重塑全球治理模式。”

但墨卡托中国研究中心（MERICS）的尼斯·格伦伯格（Nis Grünberg）说，尽管中欧关系分歧众多，但缓解气候变化应该成为双边关系中一个可贵的亮点。

格伦伯格说：“气候变化实际上是欧盟和中国保持利益一致的为数不多的议题之一。很遗憾，它被危机推下了议程，但这并不意味着它彻底消失了。中欧可以通过这个问题来启动更有成效的对话。”

欧盟内部的争论

专家认为，能否达成任何协议还取决于欧盟和中国在未来几个月应对疫情的内部动态。

一个主要问题是，欧盟是否会同意按照《巴黎协定》的要求，在今年年底之前提高其2030年的气候目标。气候行动网络欧洲负责人特里奥说，目前看来似乎仍有可能。欧盟委员会表示，将坚守最后的期限。欧盟目前的目标是在1990年的水平上减排40%；欧盟委员会的提议将把这一幅度提高到50%到55%之间。该提议需要得到欧盟成员国的批准。今年4月，德国总理默克尔在彼得斯堡气候对话会期间 公开宣布支持更高的目标。

德国观察（Germanwatch）的威舍尔说，默克尔的支持是关键，因为一旦德国在7月接任欧盟理事会轮值主席国，它将负责引导欧盟就新目标达成共识。更高的目标面临着一些成员国的抵制，尤其是高度依赖煤炭的波兰。默克尔在国内也面临着来自其保守联盟议员的质疑，他们认为新目标过于激进。威舍尔说：“德国需要在这方面发挥积极作用。与几周前相比，他们如今在这方面的处境更好，仍未达到理想的状况。”

另一个问题是，欧盟将如何处理其经济刺激计划。五月底，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）提议设立7500亿欧元的基金来重振欧盟经济，其中25%专门用于气候行动。此前，默克尔和法国总统马克龙发表了一份联合声明，呼吁欧盟将其新冠疫情恢复措施建立在“欧洲绿色新政”的基础上。“欧洲绿色新政”是一系列旨在到2050年实现欧洲大陆碳中和的全面提案。

气候行动网络欧洲负责人特里奥表示，欧盟必须进一步调整其目标和支出，以便将升温控制在1.5摄氏度以内。但他说，总的来看，这些都是有希望的迹象。特里奥表示：“我们还没到那一步，但至少在这个危机时刻，欧盟发出了这样的信号：气候变化仍然很重要，甚至比以前更重要。”

中国有待作出重大决策

李硕说，欧盟明确、雄心勃勃的新气候目标可能会影响中国的考量。

他指出，即便在新冠疫情爆发之前气候变化在中国就是一个困难的议题，经济增长放缓使中国领导人对实施新的环境目标更加谨慎。现在，疫情及其经济影响使气候政策在议事日程上的排名更加靠后。

但是，李硕认为欧盟的认真承诺可能会迫使中国做出回应。他说：“欧洲的参与将发挥至关重要的作用，使气候问题重回中国最高政治层面的议程。”

他说，在中国面对美国的敌意之际，气候变化让中国有机会在世界舞台上被视为一个建设性的参与者，以及一个多边体系的支持者。他说：“过去几年里，气候行动是不多的一个国际社会对中国的看法相对积极的领域。如果这种势头不能持续，中国的全球形象就有可能发生逆转。”

在江苏准备发货的风力发电机叶片，目的地是北美和南美洲。图片来源：Alamy

到目前为止，关于其经济复苏计划和新的气候目标，中国领导人仅提供了很少的线索。5月，政府宣布今年不会设定GDP目标 ，这受到了环保人士的欢迎。他们担心，快速提振增长的努力将导致化石燃料项目的重大投资。政府还概述了一项提振经济的计划，不过对于这笔钱将如何花还没有多少细节。

至于气候目标，目前摆在桌面上的有几项政策，但不确定中国领导人会采纳哪一项——如果肯定有一项的话。中国可以将温室气体排放达到峰值的时间提前（目前设定在2030年），对甲烷等温室气体实施排放限制（目前的目标没有涵盖这类气体），或者提高碳强度目标（单位GDP的碳排放限制）。它甚至可以为碳排放设置一个绝对上限（尽管这种可能性不大），或者设定一个达到碳中和的目标。

一个关键问题是煤炭。中国仍在建设燃煤电厂，是海外煤炭项目的最大融资提供者之一。李硕说，任何新的气候目标都应该减少煤炭的使用，但这并不容易。他说，事实上，新气候目标的整个问题都很棘手。

他说：“我认为这些对话将非常非常困难，中国将处于一个非常狭窄的政治空间，”。

北京的绿色创新发展中心（iGDP）执行主任胡敏说，只关注中国的国际承诺是有误导性的。她说，中国国内政策是一个更好的指标，能显示国家的发展方向。一个关键指标将是目前正在制定中的 “十四五”规划。胡敏预计，与 “十三五”相比，“十四五”规划将更加环保，从而引导中国走上一条比当前NDC表现更好的道路。

胡敏还看到了中欧绿色复苏合作的潜力。她提到了习近平主席在3月份的一次视察，那次他强调了自己的“生态文明”理念。胡敏说：“这是一个非常强烈的政治信号，表明尽管我们需要解决经济复苏问题，但绿色发展仍是核心。”她补充说，中国领导人似乎已经吸取了2008年的教训，当时中国为了应对经济危机而锁定了大量了化石能源排放。她说：“很明显，决策者们正试图通过新基建和新型城镇化的理念，使经济复苏变得更智能、更环保、更加可持续。”

墨卡托中国研究中心的格伦伯格说，归根结底，尽管中国领导层确实认真对待气候变化问题，但应对疫情及其经济影响将是第一位的。“气候变化仍然是重点，但总是有一个重中之重，那就是稳定。”

美国大选仍是一个未知数

对于欧盟和中国的政策制定者来说，当然还有另一个不确定因素：美国总统大选。如果唐纳德·特朗普在11月再次当选，美国将退出《巴黎协定》。与此同时，他的民主党竞争对手乔·拜登则承诺重新加入《巴黎协定》，并将气候变化作为优先事项。李硕说，特别是中国，可能会决定暂缓宣布任何新目标，直到美国大选结果揭晓。

美国总统候选人拜登承诺，如果他能在今年在11月的竞选中当选，美国将重新加入《巴黎协定》，并将气候变化列为优先事项。图片来源：Alamy

李硕将全球气候政策比作三轮车，欧盟、中国和美国就像三个轮子。他说：“欧盟是前轮。没有前轮就不能真正前进，好消息是欧盟内部有良好的政治条件来推动它前行。后面的两个轮子互相掣肘。中国仍有前进的可能性，但美国“拖后腿的力量”仍然相当强大。”

现下，前景仍不确定。但E3G的托尔曼表示，欧盟或许应该把目光投向中国以外的国家，比如韩国、英国和日本。

托尔曼说：“我仍然认为，欧盟和中国（关系）对气候真的很重要……因为归根结底，中国是当前全球上最大的排放国。”但是今年春天的情况已经暴露了只依靠一个关键伙伴关系来启动全球气候行动的缺陷。“你可能需要多个联盟，而不是“以一敌万式”的关系。”

翻译：奇芳