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公有还是私有?全球水管理面临抉择

29.08.2018
赫蒂•奥布莱恩
 
由于私有化未能奏效,很多城市正在重新考虑实行水务市政化,赫蒂·奥布莱恩写道。
 
图片来源:Thames Water
 
水似乎是取之不尽用之不竭的:它覆盖了地球表面的70%,在江河中奔流,从天空中落下。但气候变化让世界水资源供给变得不再可靠。随着水资源短缺日益严重,全球各地正在掀起一场要求终止法人所有权、挑战水资源私有化的地方运动。
 
安全的淡水资源仅占世界水资源总量的2.5%,而且往往藏在荒僻的冰川或深深的地下,很难获取。气候变化使不同地方旱的旱涝的涝,增加了淡水供应管理的难度。热浪已经逼得一些城市钻取更深的地下水或进行海水淡化。而在洪水地区,淡水虽然增加了,却因为降雨更猛而更难储存。
 
极端天气给水务管理带来新的挑战,同时工业化和城市化也增加了淡水的需求。 联合国估计,过去一个世纪用水量超过了人口的增长速度。农业淡水用量占到总用水量的70%。随着更多人搬进城市,现有的基础设施已经不堪重负。发展中国家 27%的城市居民家里没有自来水。
 
这些全球性的趋势造成了区域性的问题。水资源紧张地区(一年中的部分时间或整年淡水受限)的人口数量将会增加。水资源不足经常会加剧已有的社会断裂,基础设施落后让城市边缘陷入孤立,供水短缺引发与水相关的冲突。在这些不确定的状况下,谁能把水管理好这个问题就至关重要了。
 
私有化的承诺
 
与此同时,短缺也带来了获利的良机。水和卫生已经成了被威立雅和苏伊士等跨国公司主导的朝阳产业。花旗集团全球首席经济学家威廉·比特将水形容为一个“资产类别”,其重要性最终将会超过石油、铜和贵重金属。活动家莫德·巴洛写道,如今多数大银行都建立了专门针对水产业的投资基金。
 
英格兰1989年成为第一个卖掉其水务系统的国家,但水务私有化的问题仍然存在政治争议。水务私有化通常都是以政府将水务部门租赁给私营企业的公私合营方式进行。正如新加坡国立大学李光耀公共政策学院水政策教授伊度阿尔多·阿拉拉尔所写的,水务私有化倡导者们之所以认为值得这样做主要有两个原因;
 
首先,私营部门服务效率更高。英格兰的政治家们期待市场竞争能加速改进公用服务并降低成本。第二个原因是财务上的。发展中国家都在殚精竭虑地为基础设施项目筹资,而将水务让给私营部门能吸引外来投资。
 
上世纪90年代以来,世界银行就制定了这方面的政策。它与国际货币基金组织联手向发展中国家提供贷款,条件是将公用事业私有化。玻利维亚等国的理念就是水务私有化能填补国家留下的空缺。比如,世界银行1999年在科恰班巴市写道,“贫困国家政府经常受地方腐败的困扰,根本没有资源”管理其水务。
 
成本明晰,收益低下
 
但有证据表明各国政府对于卖掉水务部门所带来的好处过于乐观了。1989年英格兰实行水务私有化以来家庭平均水费增加幅度比通胀率高出40%。在大多数私有化个案中,企业仍然依赖公共基金。公共服务国际研究小组(PSIRU)的一项研究发现,1991年到2012年这些企业从欧洲复兴开发银行获得了近5亿欧元。
 
负责伦敦供水的泰晤士水务公司就体现了水务私有化对公共资金的依赖。2012年该公司被要求为一条新的大型下水道投资,它声称负债过重拿不出钱,但却给股东和高管分红数百万英镑,反而是要消费者们通过支付更多水费为这条新下水道埋单,而国家则在该项目遇到资金困难时充当担保人。加拿大压力集团“蓝色星球计划”负责人米拉·卡鲁纳南瑟将这称为“风险社会化、收益私有化”,企业从中榨取利润的同时却靠国家来承担金融风险。
 
基础设施投资在发展中国家的记录更加晦暗。尽管企业保证将带来亟需的投资,但大多数只会在风险更低的中等收入国家投资。研究者安东尼奥·埃斯塔切 和马丁·罗西在2002年进行的一项研究发现,大多数私有水务部门的投资都是在中国这样的中等收入国家进行的(50%),而非在需求最大的低收入国家(18%)。
 
尽管发展中国家没有私营部门参与就没钱搞工程已经成为常识,但私营企业所依靠的投资来源和政府是一样的,包括捐助者、商业银行和开发银行等,这说明公共事业私有化背后的政治意愿和经济需求同样重要。正如公共服务国际研究小组的研究员戴维·霍尔所说,“当私营部门参与到水务系统中,它们获得的任何贷款都需要得到政府的担保,这样其信用评级和可行性就与国家的信用评级一样了”。
 
回归公共管理
 
关于私有化的问题公共舆论正在改变。英国压力集团“我们拥有它”的运动负责人艾伦·里斯指出,2018年是“20年来英国首次出现要求水务公有的运动”。列格坦研究所2017年进行的一项调查表明,83%的英国人倾向于水务国有化。荷兰的倡导组织“跨国研究所”发现,实行公共供水的城市水质更高、水价更低。它预测,全球已经有 266个城市的水务系统重归市政系统。里斯说,“这是一个全球性趋势”,并说英国可能会“被落在后面”。
 
重归市政系统与国有化不同。后者由集权国家统筹安排,前者一般则由地区或城市承担,水和卫生都属市政管辖。国有化带有一丝国家官僚气息,而再市政化则是将所有权移交给民主选举的地方当局。
 
这种市政所有权的参与方式还能扩大政治参与。2008年,苏伊士和威立雅将水务事业移交给公有的巴黎水务局,工会、环保活动者和租户协会都参加了董事会,会议也向大众开放。
 
其他城市也在努力争取之中。当市民平台“共同的巴塞罗那”集思广益,为2015年城市选举征集宣言时,水务的再市政化排名第一。倡导团体“你是生命”发现,阿格巴-苏伊士管理下的水费比周边公共管理的西班牙城镇高出91.7%。该市的水务已经成为一个政治战场,今年早些时候据说阿格巴-苏伊士集团雇佣间谍假装成活动者打入倡导团体内部。
 
但是公共部门失灵时怎么办的问题依然存在。比如,尼日利亚因泄漏和偷用损失了90%的供水。该国的拉各斯州很早之前就在计划卖掉水务系统,引发了当地非政府组织的愤怒。但是,戴维·霍尔认为更好的办法是消除腐败等公共部门失灵的根本原因。他说,让出售公用事业所得落入腐败政客们的口袋“非常不可能”改善拉各斯的境况。从其他地方水务私有化喜忧参半的结果来看,他可能是对的。
 
 
在世界水周(8月26日—8月31日)之际,中外对话针对全球水危机及水资源管理发布系列文章,此文为第二篇。欢迎阅读第一篇《在天空中监测全球水资源
 
翻译:奇芳
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