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波恩气候大会:“非国家层面力量”引人注意

15.11.2017
乔伊迪普•格普塔
苏姆亚•萨卡尔
 
一如正式会场外的“非官方美国馆”所显示的,城市、州省等国家政府以外的力量在这届气候大会上表现抢眼。
 
加州与其他国家一同在波恩气候大会上呼吁更强有力的气候行程。图片来源:Gov. Brown Press Ofc
 
既然特朗普总统已经宣布美国政府将退出《巴黎气候协定》,并为此致信《联合国气候变化框架公约》,那么波恩气候峰会召开期间,身处谈判室内的美国政府代表们又在做什么呢?答案是,和以前一样,在谈判。
 
一位不愿透露姓名的美国政府谈判代表告诉第三极网站:“我们没有接到其他方面的指示。”
 
曾任克林顿政府白宫气候团队负责人的保罗·布莱索表示:“我已经与本届(美国政府)代表团成员进行了交流。他们预计美国在2020年会重回《巴黎气候协定》。他们已经决定按照原计划进行谈判,以确保美方利益不受损失。”
 
《巴黎气候协定》规定,在协议生效之日起的前三年内,任何缔约国都不得退出协定。因此,美国在2019年11月3日之前是无法开启退出流程的,而3年结束后仍有一年的通知公告期。也就是说,美国真正启动退出《巴黎气候协定》的程序最早也要等到2020年11月3日,而届时美国又将迎来新一轮总统大选。
 
与此同时,此次大会也基本上保持了常态。美国仍对发展中国家试图讨论发达国家目前气候变化应对工作的提议进行了全面的阻击。全球知名的气候变化组织——国际行动救援(ActionAid International)资深谈判观察家哈吉特·辛格表示:“美国不是一个人,它背后还有欧盟、加拿大、澳大利亚和其他一些国家。”
 
在乔治·W·布什和巴拉克·奥巴马两届美国政府的“不懈努力”下,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)中要求富裕国家应承担控制温室气体排放的主要责任的原则在《巴黎气候协定》中被大大淡化了。《联合国气候变化框架公约》的基本原则之一就是“共同但有区别的责任和各自的能力”。这一原则是在认识到工业时代以来排放的造成气候变暖的温室气体绝大多数都来自富裕国家的基础上提出来的。
 
1997年的《京都议定书》就是根据这一原则设立的,并将减排责任分配给了工业化国家。而这也是乔治·W·布什领导下的美国政府拒绝签署该协议的主要原因。而在进行《巴黎气候协定》的谈判时,奥巴马政府领导下的气候谈判代表团也反复强调,中国才是如今全球最大的温室气体排放国,第三位是印度。这也就是为什么《巴黎气候协定》规定,所有195个成员国均需承诺控制排放。
 
制定规则手册
 
今年的气候峰会打算制定出《巴黎气候协定》的规则手册,并确保其于2020年正式生效。不过起草的过程并不顺利,每一部分都遭遇了不少意见的冲突。因此,目前该议程只有3项条款取得了进展。除非参与大会最后三天高级别会议的各位部长能够打破僵局,否则到2018年我们看到的仍将是一份到处是括号中带有补充内容的规则手册,这也就意味着与会各方就手册中带有方括号的提议并未达成一致意见。
 
11月15日一项最重要的突破就是有关2020年前行动的议题取得了进展。讨论这项内容的谈判小组最终达成一致意见,将在2018年与2020年对富裕国家给予贫穷国家的气候变化资金总量进行审核。此外,达成的一致意见中还包括要求所有发达国家批准《京都议定书》第二承诺期的各项内容。不过鉴于《京都议定书》第二承诺期将于2020年结束,这样做的象征意义远大过实际意义。重要的是,意见还要求各国政府在2018年5月1日前向《联合国气候变化框架公约》秘书处汇报其在减排、适应气候变化影响、通过提供财政与技术转移帮助其他国家适应气候变化方面所做的工作。
 
计划将于2018年底举行的一个有关《巴黎气候协定》的重要会谈还将讨论有关2020年前行动的问题。此外,明年召开的波兰气候峰会还将对2020前的行动计划进行一次专门的盘点。以上回顾审查工作将由专门组建的工作组完成。
 
这对印度政府代表团来说应该是个好消息,因为他们一直力主将2020年前行动规划纳入气候议程。在取得这次突破之前,印度环境、森林与气候变化部秘书长C·K·米什拉就曾对媒体说:“共同但有区别的责任(common but differentiated responsibilities,简称CBDR)、气候融资、气候正义这几点都事关公平,对我们来说是最根本的。”
 
基础四国(即巴西、南非、印度和中国)代表团的领导们已在11月13日晚进行了会晤,并准备发表一份与上述观点一致的联合声明。
 
另外一项关于控制农业部门的排放,帮助农民适应气候变化影响的协议也令大多数国家感到满意。此外,还有一个协议是关于如何处理气候变化影响带来的损失和破坏的,不过哈吉特·辛格认为,这个协议的“作用甚微”。
 
辛格表示:“发展中国家期待这次由斐济担任主席国的气候峰会能够取得积极的进步,帮助那些饱受毁灭性飓风和海平面上升侵袭和困扰的人们。”
 
“他们希望有关损失与破坏问题的讨论能够保留在将来所有气候对话的议程中,这样才有可能取得实质性进展。然而,以美国为首的发达国家却只愿通过一次性协商来讨论融资问题,而这根本无法保证那些受到影响的人们能够及时得到帮助。欧盟、加拿大和澳大利亚一直躲在美国后面。他们不仅让斐济感到失望,更让全球所有气候脆弱地区的人们感到失望。”
 
美国才是最该受到指责的国家
 
面对这样一份满是补充内容和无力条款的草案,大多数发展中国家代表和非政府组织观察家都对美国政府提出了批评,认为美国代表团阻挠大会就大部分意在提升发达国家责任比例的协议内容达成一致意见。作为回应,来自欧盟、加拿大和美国政府的代表团成员反复表示,他们不可能满足发展中国家在温室气体减排或气候适应方面的费用预期,原因很简单,“因为没有那么多的公共财政资金。”
 
正如一位美国资深谈判代表所说:“发展中国家应该意识到,我们的政府财政状况并不理想。唯一能够为气候融资提供充足资金来源的地方就是全球期货与股权市场。随着养老基金逐渐脱离煤炭与石油板块,气候融资投资也相应显示出了一些令人鼓舞的迹象。”
 
美国政府与非政府组织之间就煤炭问题爆发了本次峰会以来最大的一次公开意见冲突。今年也是这么多年以来,美国代表团首次没有设立独立的会场,而谈判代表们也纷纷小心翼翼地与非政府组织保持距离。唯一一次例外发生在一个有关煤炭问题的非正式会议上。当时,会场上挤满了反对特朗普政府的美国团体组织,然而仍有大部分人无法挤进会场。最后,这些人决定在门外举行示威抗议活动。
 
来自美国的非官方行动
 
自本次峰会开幕以来,非政府组织、一些州政府、智库和学术机构都曾指出,不是所有人都同意特朗普总统对《巴黎气候协定》的看法。他们在会场外面的草坪上搭建了一个“非官方美国馆”,并且组织和参与了许多非正式会谈,这说明各州政府已经采取了很多气候行动,并且计划未来仍将继续下去。
 
前任加利福尼亚州州长阿诺德·施瓦辛格在一次地方与区域领导人的活动上表示:“通过这种自上而下和自下而上的方式,我们能够赢得决定性数量的群众基础。特朗普退出并不代表什么。城市为气候[一个调动地方与地区力量改变气候进程的全球合作计划]会帮助我们重新振作起来,并引领我们的清洁能源革命。”
 
前任纽约市市长迈克尔·布隆伯格也在这份声明中多次重申:“正因为特朗普不再为气候变化(行动)而努力,各城市与市长才更应该发挥好带头作用。所有有着共同意愿的民族国家必须要提高他们(对抗气候变化的)的目标,而非国家参与者则是推动这项进程的决定性力量。”
 
 
英文原文首发于中外对话子网站第三极网站。
 
翻译:Estelle
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