化石燃料补贴阻碍抗击气候变化-中外对话的财新博客-财新网

10.03.2016

夏•洛婷

油价下跌是一个难得的机会，各国政府应借此取消化石燃料补贴，促进本国能源的低碳转型，夏·洛婷写道。

图片来源：Richard Masoner / Cyclelicious

去年末，在巴黎气候大会的开幕日上，190多个国家的代表齐聚一堂，希望通过谈判达成协议，避免全球陷入灾难性的气候变化之中。来自35个国家、数百家企业的代表共同呼吁，取消他们眼中阻碍全球低碳转型的最大隐性障碍即化石燃料补贴。

他们认为，许多国家都存在各种不同形式的化石燃料补贴，这种补贴必须取消。化石燃料燃烧是造成气候变化的主要人为因素，只有取消这种财政支持，才能达成低碳目标，控制全球平均气温上升不超过2摄氏度。

参加巴黎峰会的各国领导人认为，化石燃料补贴通过税收减免或直接补贴等市场干预手段，人为地压低油价，保持石油、天然气和煤炭的高需求量，最终保护了生产者的利益。

其次是直接支持化石燃料行业的发展，两项补贴都设置在地方政府层面。

大型化石燃料企业是主要的受益者。在政府各种形式的支持之下，他们比可再生能源企业更具优势。目前，全球对化石燃料行业的财政支持大约是对可再生能源行业补贴的四倍。

然而，整个社会为此付出了代价。煤炭、石油和天然气的生产消费产生的有害污染和温室气体（GHGs）排放，加速了全球气候变化的过程。

为了抗击气候变化，人类必须完成能源转型，逐步放弃使用化石燃料。而化石燃料补贴正在阻碍这一转型。

纳税人的钱

国际货币基金组织（IMF）的数据显示，化石燃料企业每年从补贴中获益5.3万亿美元（3.4万亿英镑），超过了全球各国政府卫生支出的总和。

在中东和北非这种石油出口国集中的地区，每年化石燃料补贴占国内生产总值（GDP）的比重高达10%。在亚洲，印度尼西亚在近期实行改革之前，化石燃料补贴费用曾一度占该国总预算的20%。

此前，发达世界的石油进口国曾在联合国气候会谈等场合许下承诺，要让世界摆脱对化石燃料的依赖。然而，这些国家面向污染企业的税收优惠总量仍在增加。

位于伦敦的智库组织海外发展研究所（ODI）称，作为七国集团（G7）成员以及集团所谓的领导者，英国近年来事实上提高了本国的化石燃料补贴额度。

日本政府对煤炭行业的财政支持居世界首位，去年政府承诺支付的款项就超过200亿美元。其他化石燃料补贴居世界前几位的国家按财政支持力度大小排序依次为中国、韩国、德国、美国以及俄罗斯。在中国，单煤炭补贴一项的金额就高达357亿人民币（折合58亿美元）。

机会之窗

然而，2015年全球油价的持续下滑为政策制定者打开了一扇机会之窗，让他们在不引起消费者强烈反对的同时，对这一系统进行改革。

今年1月，布伦特原油价格跌至每桶27.67美元，创2003年来新低，而美国原油价格也跌至每桶28.36美元。分析人员预测2016年石油价格还将下跌。

“虽然降低或彻底取消补贴会增加消费者购买化石燃料的支出，但油价下跌意味着取消补贴（给消费者）带来的影响会小一些，”国际增长中心（IGC）同月发布报告称。

“油价下跌能够缓解政府政策调整过程中的阵痛。如果是在油价高的时候，这种改革可能会引发政局动荡，”研究人员说。

世界各国都在应对这场旷日持久的油价下跌。

去年末，沙特阿拉伯将国内油价上调40%，从而与全球市场价格保持统一。这一做法的净效应与补贴改革无异。按传统，无论石油生产成本如何浮动，沙特阿拉伯王国都会压低石油的零售价格，以此作为一项社会福利措施。

虽然政府并不认为这是一种消费补贴，但最终的净效应是一样的。需要证明的是：例如零售价格和生产成本之间存在何种关系。

在类似英国这样的国家，汽油价格中包含消费税，所以零售价格已经很高，因而进一步提高油价就等同于改革。

发展中国家率先抓住这一机会取消补贴。2014年，印度总理纳伦德拉·莫迪取消了政府对柴油价格的调控。印度尼西亚总统佐科·维多多紧随其后，对几十年来持续上涨的柴油补贴设置上限，并停止对汽油生产商的援助。

欧盟委员会表示，改革能够消除市场扭曲，从而增强财政稳定性，促进经济发展，并且更好地缓解气候变化。取消化石燃料补贴还能够加快可再生能源的有效部署，激发创新。

什么是补贴？

取消补贴过程中存在的一大障碍在于各国对补贴的定义各不相同。一些政府否认为化石燃料提供补贴，而是冠之以其他各种行业支持的名义。因此，全球化石燃料补贴额度的多少，取决于统计者对其概念的定义。

例如，国际能源署（IEA）估计，2013年全球化石燃料补贴总额为5480亿美元，而按照国际货币基金组织（IMF）的计算方法，总额则为4920亿美元。

大多数定义都把化石燃料补贴分为“消费者”补贴和“生产者”补贴两类。为消费者提供补贴的目的在于保持零售价格不超出全球市场水平，借此刺激化石燃料需求。

相比之下，生产者补贴的意图则在于降低企业煤炭、石油和天然气的勘探及开采成本。

经合组织（OECD）认为，石油、天然气、煤炭部门的补贴分别占化石燃料补贴总额的70%、19%、和12%。

鼓声渐密

对各国政府而言，能源补贴正在失去财政和环境上的吸引力。全球正在朝着一条低碳发展的道路前进，这使得化石燃料企业的资产负债表上出现了一连串的搁浅资产。把资金投入这样一个行业将会加剧全球金融系统的不稳定性。

补贴支持者认为，化石燃料补贴传达的是经济学家口中的“社会价值”，能够给其他社会部门带来额外收益。

“基本能源需求得到保障以后，穷人的生活水平就能提高，同时还能促进经济发展。平价能源可以为制造业和建筑业带来相对优势。”欧盟委员会2015年3月发布的名为《测量化石燃料补贴》的经济简报中说到。

“补贴同时也被视为在全国范围内分配资源财富的一种方法，尤其是在欧洲，国家提供煤炭补贴的意图在于维持区域及具体部门的就业，同时缓冲特定行业衰落对就业市场的冲击。”报告指出。

然而，现如今的补贴似乎没能完成自己的主要使命，没有起到帮助穷人的作用。事实上，它给富人带去的好处要远多于真正有需要的人，这是一种倒退的表现。

路线图

2009年，20国集团会议在匹兹堡召开。会上，成员国承诺将逐步取消化石燃料补贴。然而7年过去了，这一承诺的履行鲜有进展。2016年，中国将首次主办20国集团会议，这一尚未完成的承诺又受到众人的关注。

中国作为会议主办国，同时也是全球最大的碳排放国，整个世界都在关注它是否能够履行承诺，完成向低碳经济的转型。

今年11月，亚太经合组织（APEC）第28次年度会议将在秘鲁利马召开。届时，会议的焦点仍将是敦促政治领袖践行他们的承诺。

若无法履行这一承诺则有可能会对《巴黎协议》的未来有所影响，因为《协议》成功执行的关键就在于，让全球三分之二的化石燃料长埋地下，不予开采。

一些国家面临的阻碍源于政治层面。美国将于今年11月8日迎来总统大选，共和党人可能入主白宫。因此，作为全球最大的经济体，美国是否还会将补贴改革作为首要任务目前还是个问题。

在全球第二大经济体中国，经济增速持续放缓可能会引发新一轮面向重污染工业的经济刺激。克服国内的改革阻力是全球关注的焦点。

翻译：金艳

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