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土地制度改革尚难破局

赵晓

07.11.2013

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土地制度改革是十八届三中全会的“383”改革方案中的重点领域之一,对未来影响深远。在现有制度问题未解之下,北京科技大学经济管理学院教授赵晓认为,循序渐进才是上策。

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如果农村土地匆促上市流转,农民可能得不偿失。图片来源:J Yuek Hahn

土地制度改革与户籍制度改革一起,被认为是新型城镇化之路不可或缺的配套改革,更被认为是新一届政府经济建设中重启改革红利的重要一环。所以,土地制度改革自然而然地成为了市场对十八届三中全会期望最高和最为关注的改革点之一。

二元制格局是中国土地制度的最大特点,即城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。城市用地除进一步“用好增量、盘活存量”以提升土地利用效率外,可继续改革的空间十分有限。因此,时下我们常说的土地制度改革无非就是在农村土地,特别是农村非农建设用地身上打主意。

对此,十八届三中全会可能会有什么举措?国务院发展研究中心近日公开的向十八届三中全会提交的“383”改革方案在网上引起广泛热议,其中八个重点改革领域的第四个就是专门阐述如何深化土地制度改革的。我总结了一下,大致要点如下:赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权;允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通,建立统一市场下的土地定价体系;对征收农民的土地和房屋进行公平市价补偿。该方案虽然没有提及土地私有化,但包含了许多市场人士的一致期望,即允许农村非农建设用地直接入市。

毫无疑问,这不失为一个顶层的理想化终极方案。这一方案被采用的可能性有多大呢?回顾我国农村土地制度改革的历史,1952年,第一次“土改”,1962年的《人民公社条例》,1978年,第二次“土改”, 2005年后开始了坊间号称的第三次“土改”,每次改得都不容易,因为土地历来是中国农民的命根子。而这次是农村土地变为城市土地的问题,中间涉及巨额土地利差,利益要重新分配,搞不好要头破血流的。

2008年10月,十七届三中全会文件中明确提出,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”,“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。仔细对比,是不是发现十七届三中全会文件中提出的“同地同价”、“建立城乡统一的建设用地市场”、“与国有土地享有平等权益”等基本思路与上面“383”方案中提出的路线图思路基本一致?

疑惑的是,既然方案5年前就提出,为什么5年后仍无多大实质性进展呢?这些年来,“宅基地换房产”、“土地承包权换社保”、“土地换股权”、“土地流转信托”、“集体建设用地当中的工业用地上市流转”、“地票交易”等各种农村集体建设用地流转模式虽早已在苏州、芜湖、昆山、深圳、重庆等城市试点多年,但至今既没能形成全国统一的模式,也没有在更大范围内推广。另外,从2008年开始的《土地管理法》修订历时5年,虽然去年底通过了国务院常务会议审议,但何时能通过人大常委会的审议仍没有时间表,为什么?

这足以说明涉及农民土地的改革问题事关重大,很敏感,改起来很难,而且大家对此可能还没有达成共识,中央层面对此也可能存有顾虑。

顾虑主要表现在三个方面:第一,土地流转可能会造成土地过度流向富裕阶层,最终伤害到农民。城市中的“房叔”、“房姐”坐享巨额土地增值收益就是典型例子,上层可能不希望这种现象再次在农村重演。

第二,集体建设用地直接上市流转势必破坏地方政府垄断土地市场的格局,在政府税收收入增长大幅下滑和财税改革还远未完成的情况下,直接断掉地方政府的“土地财政”,既缺乏政策的可操作性,也肯定会遭到地方政府的抵制。

第三,中国基层农民“被集体”和“被自愿”的现象还很普遍,集体的财产处置权往往掌控在村干部和基层官员少部分人手中,如果集体土地上市交易,农民很可能最后既失去了土地又没有得到实际收益,而且还可能危及18亿亩耕地红线。

因此,笔者判断,在以上问题尚未解决之前,十八届三中全会对于农村土地制度改革的着眼点仍会是“小改”,而不是“大动”。改革的总体思路仍将延续十八大报告中所提的“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”等基本原则。

具体来说,政府的举措可包括以下几个方面:一是借鉴林地改革的做法,尽快完成宅基地、集体建设用地和农地的确权、颁证,为下一步的土地改革奠定基础;二是在土地性质和用途不改变的前提下,强化农村土地的流转,提高土地的收益和利用效率;三是约束政府的征地行为,大幅提高农地征收补偿标准;四是扩大土地流转模式的试点范围,特别是推进土地股份制改革,但仍会采用“自下而上”的渐进式改革形式;五是赋予农民集体土地抵押权和转让权,将土地改革与金融改革结合起来,以提高农民的财产收益和在土地流转权益。

上述“383”方案只能是长远目标。短期内,重在调整土地收益分配,而不是允许土地性质的直接转换。

本文由作者与陈金保共同撰写。原文刊于2013年11月3日《财新网》博客。

 更多内容,请见原文:

https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/6469-Why-China-should-proceed-cautiously-on-land-reform

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