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中国环境公共决策:“风暴”与“错配”中的转身

常成

2012年6月20日

 

在实施环境评价“一票否决”之后数年,中国环评却成为在实施中为人诟病的环境政策实践。与此同时,环境公益诉讼在各地开花的现实,又带来了新的希望。常成回顾了十余年来中国在公共决策中引入社会参与的大体进程,并分析了其中特有的“错配”现象。

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“问题是环境污染最严重最需要环保法庭的地方没有设立,在受害人最需要的地方没有提供相应保障。”

 

此后的两次专家座谈会上,两派专家意见不同,僵持不下。民间环保组织促成了60多个国家NGO以大会的名义联合为保护怒江签名,递交给了联合国教科文组织

2004年,这场拉锯战在政策上终获高层的反馈,国务院总理温家宝批示:“对这类引起社会高度关注,且有环保方面不同意见的大型水电工程,应慎重研究,科学决策”。这场保卫战,以怒江水电开发搁置而告终。

这是中国环保NGO第一次协同行动和集体亮相,得益于开明思想在执政者中的影响。但当时这样的执政尝试尚缺乏制度支持,政府决策和舆论呼吁基本上仍在两线进行。

2004年4月,中国政府发布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号),从国家政策的层面强调在十年之内,基本实现法治政府的建设,其目标就包括建立“科学化、民主化、规范化的行政决策机制”。

“这份文件对公众的知情权、参与权有相当的论述。”民间环保人士马军强调。同年,时任环保总局副局长潘岳进行讲话,表达了中央政府环保部门对于在环境保护中加强公众参与的态度,也传递出对《里约宣言》第十条原则的认同(详情请参阅《“里约+20”宣言中的绿色经济》)。随后不久,在圆明园铺设防渗膜的争议中,环保总局就践行了其中的理念,举行了自2002年环境影响评价法实施以来的第一起环评听证会。

这是中国环境公众参与事业的一个新的突破。从形式上,执政者自上而下主动启动法定程序来引导公众参与决策,听证会代表广泛,会议还进行了网络在线的直播,一定程度上实现了行政决策的透明化。

2006年,中国出台环保领域第一部有关公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》。从此时至2007年4月,有关环评的行政力度被形象地称为“环保风暴”,“先后对投资额达1600亿元43个项目的环评文件没有受理。”

客观地说,在这个阶段,民间组织和环保行政部门都扩大了它们的影响力,取得了利益共赢的现实效果。

数年之后,对于这场风暴的成效和遗产,评价并不一致。

中国人民大学环境学院常务副院长马中在2011年接受媒体记者采访时表示:“中国目前的基本建设项目环评通过率达到了99%。这样的一个比例,显然是令人十分尴尬的。”

以2010年6月23日,环境保护部发布2009年度环评机构抽查情况通报为例,被抽查的环评机构中,出现质量或管理问题的比例高达40%;被抽查的环评报告书(表)中,17%被认为“质量较差”;40名环境影响评价人员被点名批评。

作为最早引入公众参与精神的决策制度,环境影响评价的现实情况在很大程度上受到诟病。马军表示,“(环评)应该有一个参与机制,以民主决策来确保科学的决策。但在中国常常被简化为一个技术评价体系,容易在利益集团的主导下失效。”

在南京大学2010年一次关于排污许可证制度立法的咨询会议上,一位参与制定政策的专家表示:目前中国公众受教育程度太低,专业知识不足,难以有效的针对公共决策提出建议。

这种心态在中国官员中具有一定普遍性,被一些观察人士概括为:“政府官员的‘牧羊人’思维仍然非常严重,总是以为老百姓的‘觉悟’不高,总是想要为老百姓包办所有的事。”

如果说圆明园防渗膜事件是一次政府、民间组织和社会基础成功组合的幸运范例,那么更多时候,中国环境公众参与实践呈现出的是一种令人尴尬的“错配”(mis-match)状况。中国幅员辽阔,各地政治、经济和社会条件发展不均衡,有公众参与热情、有社会条件支持的地方和领域,政府却往往相对保守;政府相对开明,有创新意图的地方和领域,环境问题和事件却往往并不多见,导致环境公众参与在部分地方出现“雷声大,雨点小”——有政策或者有行动尝试,但没成果的窘境。而这种“错配”,在环境权益救济的领域尤为明显。

中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发曾对记者表示:“环境纠纷的被告往往是能够给当地创造税收的企业。既然如此,就会受到当地政府或暗或明的保护。”很多时候,法院根本不给立案。有的连不立案的裁定书都不给,受害人也就无法上诉。

全国律协环资委成员律师夏军,对于环境权益法律维护的困难有着同样的感受:“(权益维护)跟公众参与、信息公开等方面相比,踏步不前,局部地方还有倒退。”

相比之下,2007年开始在中国无锡、贵阳和云南一些地市试行的环保法庭,则有着相对积极的态度。目前中国贵州、云南、江苏、江西、福建、海南等10余省的部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院中,已经先后设立了几十个专门的环保法庭。夏军律师表示“设置环保法庭的地方,环境诉讼总体上受欢迎。但问题是环境污染最严重最需要环保法庭的地方没有设立,在受害人最需要的地方没有提供相应保障。”

这种错配的负面影响是双向的,环保法庭自身也感受到了压力,“被寄予很大期望的环保法庭自成立以来,与理想中的预期反差巨大,环保法庭遭遇无案可审、案子较少、门庭冷落和‘等米下锅’的尴尬。”云南省高级人民法院有关负责人2011年在接受媒体记者采访时这样表示。云南省的环保法庭,也直到2011年10月份,才受理了云南省第一起由民间草根环保组织起诉的环境公益诉讼。

值得注意的是:中国环境公益诉讼在地方法院试点设计的核心,是允许与案件没有直接利害关系的相关方发起诉讼,这样的起诉方就包括来自民间的环保组织,所以它可以顺畅地成为民间力量维护环境公共权益的重要途径。

在现实中,2007年至2010年,民间组织提起的环境公益诉讼成功立案,均是由环保部批准成立的中华环保联合会发起和参与的,大部分民间自发组织的环保组织的参与依然有限。



常成,民间环保团体自然之友副总干事

图片来源:adopt a negotiator

 



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