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看印度如何用奖惩机制治理大气污染

22.03.2017
艾薇塔•格拉西姆丘克
露西•基特森
卢尔德斯•桑切斯
 
和中国相似,印度也希望通过激励和强制手段的并用改善空气质量,推广清洁能源。
 
雾霾笼罩下的印度新德里红堡。图片来源:Subrata Biswas / Greenpeace
 
对于面临空气污染治理和清洁能源转型双重挑战的中印两国而言,要解决这一共有问题,协作和对话不可或缺。
 
糟糕的空气质量(详见图1、图2)已经成为中印两国举国上下共同关注的一大政治问题。在2017年3月5日举行的中国全国人民代表大会开幕式上,空气污染再次成为热门话题。会上,中国总理李克强重申了政府净化空气的决心,承诺将加大清洁能源投资,并对污染者实施更加严厉的制裁。
 
在印度,独立评估方统计数据认为电站、工业及运输业造成的污染给人类健康带来的毁灭性影响,这引发了持续的公众争议。
 
蓝线:印度 绿线:中国     来源:www.stateofglobalair.org
 
为有效缓解污染危机,中印两国必须逐步引入支持净化空气、水和土壤的技术,以取代原先的污染技术。此类转型的推进在很大程度上取决于各国国情。因此,对两国政府而言,怎么做才是推广这些技术的最佳方法:是大棒,还是胡萝卜?怎样的激励或抑制措施才是最有效的呢?
 
中印两国面临类似挑战。为减少有害排放,两国都把为现有燃煤电站安装脱硫、脱硝和除尘设备作为首要工作。中国和印度也都为电力、运输和工业部门制订了相应的排放标准,但落实这些标准仍是一大挑战。例如,人们普遍认为北京至少还需要10年才能重见蓝天,印度则还需更久。
 
除了排放标准这类行政管理措施,也就是“大棒”政策之外,中国还针对安装大气污染控制设备的燃煤电站执行环保电价加价政策,也就是“胡萝卜”政策。据估计,2014年和2015年,该政策每年给电站带来约1000亿人民币的额外收入。
 
印度经济发展水平较低,预算有限,无法用如此昂贵的“胡萝卜”来鼓励燃煤电站削减污染排放。因此,政府的首要工作是让国民用得起电,提高电力普及度,让20%家里还没有通电的民众用上电。这一点与中国完全不同,中国的电力覆盖率高达100%,而燃煤电站产能过剩则是其面临的主要挑战。
 
印度也征收煤炭使用税,实际上就是碳排放税,并且一部分用于支持开发清洁技术。2014年以来,这一税率增长了8倍,目前每吨煤炭约400印度卢比(约42元人民币)。据估计,2011年至2016年间,约有1361.6亿卢比(约143.65亿元人民币)煤炭税转入印度国家清洁能源基金。
 
中印两国通过上网电价等针对可再生能源的“胡萝卜”政策,迅速推动了可再生能源装机容量的增长。然而,这些新增装机只有物尽其用才能促进清洁能源转型,但中印两国都面临着一定程度的“弃风”问题。
 
其中一大原因在于政府的 “毒胡萝卜 ”(有害激励)政策。以中国为例,一些政策企图遏制煤电装机,另一些政策却规定燃煤电站必须运营一定的时间。因此,2016年辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古东部的弃风电量总价值约69亿人民币,其中一部分原因在于煤电优先的政策。
 
在印度,可再生能源开发商享受高额的加速折旧补贴,但电力的生产或配送却没有保证。印度政府为补贴设置了40%的上限,风电的开发则采用逆向竞价机制,报价最低的卖方才能中标。
 
 
这些例子说明政府投入了很多钱,也制定了不少规章制度,但却没能创建一个跟踪机制,从而方便自身和其他利益相关者对 “胡萝卜”或“大棒”政策能否有效解决能源浪费和空气污染进行跟踪。
 
鉴于预算压力的不断增大,对于某项政策对清洁能源转型起到促进还是阻碍作用进行识别、量化和评估,能够帮助两国找出利用公共资源的最佳方法。
 
一个办法就是与专家组织或其他国家开展自愿性质的同行评审,可以是双向的,也可以在G20或金砖五国等论坛内部互评。例如,亚太合作组织的许多成员就已经开展了针对能源效率的自愿性同行评审。
 
另一个办法在于G20内部的化石燃料补贴自愿性评审。2016年中国主办G20时,与美国一起完成了同行评审,其目的在于找出有害的激励机制,即政府的能源支持政策中那些导致能源浪费的措施。
 
中国的评审报告中列出了9项补贴,总价值145亿美元(约1000亿人民币),并给出了淘汰各项补贴的时间线。印度将于2019年主办G20峰会,随着越来越多的成员国(截至本文写作时,德国、墨西哥、印度尼西亚都)纷纷自愿参加同行评审,外界对印度加入这一行列的期待也越来越高。
 
 
翻译:金艳
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