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民间尝试通过立法影响环保决策

张春

18.03.2013

民间组织第一次提出条款严谨、清晰的立法草案,已经成为全国人大会议新的立法议案。中国民众正慢慢参与到政治决策中来。


 民间组织能更多更好的参政议政吗?图片来源:Lu Sicheng

中科院动物研究所副研究员解焱和她的团队,花费近一年时间写就的《自然保护地法》立法建议,已通过北京代表团递交全国人大,成为新的立法议案。

民间“立法”头一回

解焱的“自然保护地立法”研究组是一个民间组织,由来自科研、法律、文化教育和NGO等领域的100多位成员组成。他们对中国自然保护区保护现状进行了实地调查问询,充分征求保护区工作人员的意见,并同众多法律专家一起起草,形成涵盖翔实法律条款的《自然保护地法》立法建议。

3月11日,作为全国人大会议北京市代表团的4件议案之一,《自然保护地法》已确认为成为新的立法议案。解焱在三年内实现《保护地法》的目标,完成了第一步。

立法本是国家的事,民间为何“越俎代庖”,提出完善的法律条款来推动立法?其中缘由,可以溯源到2004年。

2004年,解焱参加了全国人大环境资源保护委员会的《自然保护地法》立法工作,同年立法调研启动。但这部法律历时10年还未颁布。

2006年,《自然保护地法》意见稿出台,没有获得通过,更名为《自然保护区域法》重新调研。2008年,新草案出台,同年环保部易帅,新部长否决了之前的两个名称,改为《自然遗产保护法》,进入第三轮立法调查。2010年,遗产保护法草案出炉,又招来一片反对声。

《自然遗产保护法》草案(以下简称《草案》)只保护国家级自然保护区和风景名胜区(约600余处),占中国保护地总数不到10%,森林公园、地质公园和国家级湿地公园均不在此列,范围过于狭窄。

解焱反对这一官方立法。她说,《草案》违背生态规律和生态系统综合管理的基本原则,强调遗产保护和文化服务功能,忽视供给、调节和支持等生态服务功能;《草案》不能有效解决管理体制中存在的监督、管理评估、资金来源等问题,又变相导致非国家级自然保护地的管理无法可依。

但反对草案,始终只是缓兵之计。

解焱对中外对话说,当前保护地管护水平低,经费编制严重不足,管理部门混乱,权责不清,立法和执法都大大滞后于保护需要。自然保护区受人类影响的程度和速度都在加大,完善的保护工作已经迫在眉睫,立法却一拖再拖。加上这部法律本身也不完善,即便通过也起不到多大的保护效果,她就考虑如何推动更全面的立法。

“去年两会刚过,我就给大家发邮件(呼吁起草《自然保护地法》),一个月之后就召集了四五十人的团队。”解焱说。

解焱遍访全国各地的保护区和风景名胜区,同当地的研究组成员接触,共同征询保护区工作人员的需求及意见。

解焱说,“国家级的保护区还好,县级、市级的情况非常糟糕。”经费不足,执法不严,人员短缺是各个保护区的通病。有些地方,人员短缺不是关键,执法不严、未引起真正的重视,是更大的问题。

“在九寨沟保护区,他们有四、五百个工作人员,但实际真正做自然保护工作的不到10个,主要从事科研和巡护工作,保护处100多个人,其他的都在做环卫工作,还是和旅游相关的。”解焱对此事印象深刻。

而在另外一个保护区,竟然有人公开售卖灵长类动物手掌和小熊猫皮。问起保护区管理人员怎么不管,他们说,“我们没有执法权啊。”

10月,立法建议初稿完成。研究组通过邮件发送给近四五千名联络人,包括一直在联系的十多名两会代表和委员,广泛征求大家意见。

解焱说,为了增加提案关注和支持度,起初联系了全国13个省份的代表,都愿意递交提案。但今年同一内容只需建立一个议案即可。现在立案通过,希望自己的团队能够参与下一步的立法研讨工作。


“下传上达”更通畅

民间的声音传到两会,保护地立法不是首例,代表也不是唯一的渠道。

阿拉善SEE生态保护协会从2010年开始,联合国内多家环保组织和民间环保人士,成立了智囊团,提炼环保意见和想法,并通过团体内的两会代表提交到两会。今年他们继续推动之前一直关注的垃圾减量和污染源信息公开议题。

除了SEE,北京环保组织自然之友也通过人大代表提交提案。

自然之友媒体传播专员郭京慧告诉中外对话,自然之友今年向全国人大提交了两份提案,一份是“铅污染现状及预警机制”,一份是“《野生动物保护法》和《实施条例》修改建议。”去年递交的保护重庆小南海水域的提案,就得到媒体和公众的积极响应。

在SEE资助项目部项目官郭霞的印象中,群众和地方NGO通过人大代表向两会提交议案的事儿早些年就有,但是他们提出的建议大多停留于简单的呼吁层面。大约从2010年开始,这种提案方式开始变得普遍,2012年,提案的数量和质量都上了一个新的台阶。·····

(更多内容,详见:http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/5804-Civil-society-s-changing-role-in-the-Chinese-political-system

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