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中国海洋管理面临洗牌

2018-04-16
张春
 
中国进行国务院机构改革,海洋环境治理格局巨变,原国家海洋局职能被吸收进入不同的部委。新格局对海洋管理将产生怎样的影响?
 
图片来源:Christopher
 
随着国务院大部制改革落定,中国国家海洋局也被“分解”成三大块,主体并入新组建的自然资源部(以下简称“资源部”),环保职能并入生态环境部(以下简称“环境部”),海警则编入武警序列。至此,中国海洋管理将开启新模式。中外对话尝试从四个海洋生态环境关键领域解读此次机构改革的可能影响。 
 
 
海洋保护区
 
资源部的组建,除了统一林、草、土地、水等生态资源的所有权人,也明确了这些生态要素的整体性,解决了空间规划重叠的问题。此后,海洋保护区的划分、海洋生态红线的设定等,作为海洋空间规划的内容,都将在这一新的管理格局下展开。如此可避免此前各部门争相划定各自保护地的“圈地”局面,也避免了政出多门。
 
原本归国家海洋局管理的海洋保护区,大多包含滨海湿地的部分,而湿地同时又是原国家林业局的管辖范围,因此常存在同一片空间有两个甚至多个“主”的情况。此后这一局面将改变。
 
在机构改革之后,资源部旗下新组建的国家林业草原局(在原国家林业局基础上发展而来)及其下属的国家公园管理局(负责各类自然保护地的管理)均有可能成为海洋保护区的最终“婆婆”。 
 
海洋污染治理
 
一直以来,中国海洋污染治理都面临着和“陆地”合作难的问题。海洋问题的根在陆地上,也成为了呼吁解决海洋问题的新口号。
 
新的环境部,是在原来环保部的基础上组建的。除了纳入环保部的所有职能,该部门还纳入了包括国家海洋局在内另外六个部门的环保相关职能,自此打通了海洋和陆地的管理通道,陆源污染入海的治理不必再跨部门协调。
 
以海洋塑料垃圾为例。在陆海管理联通之前,海洋塑料垃圾一直是海洋局的研究和管理对象。但是海洋里的塑料很大部分来自陆地,中国海域监测发现超八成垃圾为塑料,这些本该在陆地解决的问题,今后有机会与岸上协调治理。如同自家庭院和游泳池一般,同属于自己的管理范围,就不能放纵庭院的垃圾随意丢到游泳池里。
 
海洋局的环保职能整编到环境部后,有可能被打散到环境部各具体事务部门,或单独成立海洋环保部门。若打散,按照当前网站上的环境部机关职能设置,其环境监测司和水环境管理司最有可能纳入相关职能。
 
渔业监管
 
作为海洋环境领域重要议题的渔业,一直在农业部的渔业渔政局管理范围内,在此次部门调整中受到的影响不大。
 
不过,渔政局下属的渔船检验和监督管理职能将转给交通部——根据交通部现有的职能设置,极有可能划归水运司。
 
图片来源:Irenadragan
 
渔船与其他船舶检验监督的内容相似,并无搞两套系统的必要,此次职能转移属于机构精简和职能优化重组。当前中国渔船装备越发先进、吨位越来越大,远洋渔船和近海渔船总量超过百万艘,是海上交通的重要组成部分,划归交通部也是合情合理。
 
海洋科研与极地探索
 
海洋局下属的多个事业单位,还包括三个海洋相关研究所及极地考察和极地研究中心。
 
有专家透露,有地方高校对海洋研究所表示了兴趣,希望能够并入这支科研力量。因此,中国海洋科研的主导权在此次机构改革后可能会面临一番竞争与博弈。
 
极地考察办公室和极地研究中心,按照当前的安排很可能一同进入资源部。资源部是在国土资源局的基础上建立起来的,此前没有极地相关的研究部门,有可能会单独成立极地办公室,或将海洋局的相关职能部门直接转移过去。
 
由于资源部将对外保留国家海洋局的牌子,以海洋局为主体的对外活动将有机会继续开展。若上述极地相关机构随同转移,今年2月刚发布的以海洋局为执行主体的《南极活动环境保护管理规定》等极地相关管理法规,预计会继续由资源部协调执行。
 
问题待解
 
原国家海洋局的拆分,意味着曾经以海洋局为主体的对内对外关系都将发生变化。而由此产生的一些新问题就变得棘手。如由原国家海洋局牵头的《全国海洋经济发展十三五规划》,涉及的内容和目标未来如何落实,目前还不得而知。
 
该十三五规划提出了十个主要目标,其中仅有的两个约束性目标均与环境相关。这两个目标涉及近岸水域水质优良比例和大陆自然岸线保有率,目前看来很可能需要由环境部(负责海洋环境监测评估)和资源部(负责生态保护)分别来执行。
 
规划中的其他目标,在“洗牌”后也将面临执行主体的转移。如加强海洋环境综合治理目标包含“严格海洋石油开采、海水养殖、海洋船舶等海上污染检查执法”。这原本属于海洋局海警司的资源环境执法职能,以后可能会由环境部指导下的“生态环境保护综合执法队伍”来负责。
 
鉴于十三五规划的涉及面太广,有专家认为规划执行可能会暂时搁置,直到在新机构架构下的规划调整出炉。
 
另外,国务院机构方案只提及海洋局主要职能的分配,其下属20多个分局和研究所等事业单位,也面临职能分解和重新整编。
 
当前自然资源部领导班子15人名单已确定,国家海洋局局长王宏和两位副局长名列其中。3月31日,国务院机构改革工作推进会上,国务院副总理韩正要求,新组建部门将在四月中旬完成挂牌;同时在六月底前完成对国务院所属各部门主要职责、组织结构和人员编制的规定。中国海洋治理新的顶层架构届时也将露出全貌。
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