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23.03.2017
刘琴
2017年两会最重要的环保概念也许是“生态红线”的重提。种种迹象表明，这一“热词”正在转化为具体的政策措施。
长江上的化学污染。划定严格的环境红线是保护长江流域的关键。图片来源：Lu Guang / Greenpeace
中国一年一度的“两会”——全国人大和全国政协会议——总能诞生一些热词。3月9日的一场中外记者招待会上，在回答一个关于长江环境退化的问题时，环保部长陈吉宁就再次提出了并不新鲜的“生态保护红线”概念，明确指出在人口稠密、工厂林立的长江流域，将出现一系列不能碰触的环境底线。
但陈吉宁此次重提的“生态红线”显然具有新鲜的内涵。与之呼应的是“生态空间”的概念——2月上旬，陈吉宁在中央政府网站发表署名文章，阐述了他对环境保护工作的理解。在文章中，他认为中国此前的发展模式中存在着把自然环境按照经济功能“人为割裂”的状况，而要实现可持续发展，必须重新建立起不受经济活动制约的“生态空间”。陈吉宁认为生态空间是与城镇空间、农业空间并列的空间范畴概念，必须对其实施差异化的管理，而“生态保护红线是生态空间的最重要、最核心部分，必须……实行最为严格的保护和用途管制。”
环保部副部长黄润秋此前表示，中国政府早在2011年就提出“将生态保护红线的保护成效纳入生态文明建设目标评价考核体系”，但这一表述似乎直到现任环保部长陈吉宁2015年上任后才开始真正影响环境政策。
今年2月初，中共中央和国务院共同发布了一项重要文件《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确提出地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体，并对“生态保护红线”的划定给出了时间表和路线图：2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线；最晚到2020年年底前，全国生态保护红线全面划定。
2017年底，长江经济带沿线需要划定生态保护红线。图片来源：www.gov.cn
“红线”有何威力？为何不同地区有不同的时间安排？执行过程中面临哪些挑战？就这些问题，中外对话邀请环保专家彭应登进行解读。他是国家城市环境污染控制技术研究中心研究员，曾任北京大气环境研究所所长，现为国家环境保护部规划环评专家库成员。
中外对话（以下简称“中”）：以前有过耕地红线、林地红线等不同的“红线”，现在这个生态保护红线与那些红线有什么区别？
彭应登（以下简称“彭”）：中国国土空间主要分成三类，生产空间、生活空间、生态空间。农业、工厂、工业园区等这些从事生产活动的区域是生产空间；城镇、住宅等生活区域为生活空间；生态空间一般指森林、草原、自然保护区，水源保护区等维持生态功能的区域。耕地红线是在农业生产空间划定的红线。而生态保护红线则是在生态空间里划定的。
以前，林业部门划了林地红线，水利部门划了水源保护区的红线，还有海洋部门也有自己划的红线。生态保护红线划定后，就可以把各种红线统一，不再有部门之争。因为划定和执行的主体是各级政府，不同的部门都归属于政府来管理。你看，这次《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》就是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的，而不是环保部门发布的。部门之争，以后都靠生态红线来统一协调。
中： 划定生态保护红线后，会有什么功效？
彭：划定生态红线后就好比划定了一个框，所有的开发活动都禁止进入这个框。环保部门会结合生态红线划定，推动“三线一单”工作方式的展开。“三线”即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。“一单”指环境准入负面清单。具体明确到哪些地方可以开发建设，哪些地方不能开发，能开发到什么程度都进行规定。
中：时间表中，为什么首选京津冀、长江经济带？
彭：这两个区域的相似处在于，从经济、社会、政治，以及在国土中所占的地位来看，都是中国最重要的，同时，生态退化和污染又是最严重的。比如京津冀面临严重的空气污染挑战，长江经济带面临的主要是水污染和生态退化的问题。
长江保护的紧迫性在于两点，一是长江生态退化严重，还有就是水污染严重。沿江很多省份出现河道“生态基流”的下降。“生态基流”就是维持河流生态系统运转的基本流量，现在长江很多干流和支流没有足够的流量，不能维持基本的生态功能。比如江西省的鄱阳湖、湖南省的洞庭湖水面都在缩减，生态功能退化。
水污染严重的表现是，沿岸建立了很多化工厂、化工园区，排污水进入长江后影响水质，废水、化学需氧量、氨氮的排放总量分别占全国的43%、37%和43%，饮用水问题严峻。
京津冀地区水环境的退化更严重，很多河流一年中三分之二的时间是断流的，可以说“生态基流”已经没有了，表现为比南方更多的黑臭水体。通过“生态保护红线”的实施，北方地区的水生生态保护效果会更明显。
中：划定生态红线的说法已经存在了几年，但效果似乎不太理想，为什么？
彭：一个是上面所提到的，不同部门都在划红线，存在部门利益之争。另外，不同地方由于经济发展水平不同，实行起来难度也不一样，所以这一次实行分步走，先在经济条件比较好的、生态问题又比较严重急需保护的地方来划定，比如京津冀、长江经济带。
中：长江经济带划定生态保护红线后，工业开发会受到哪些限制？
彭：长江干流及主要支流岸线1公里内严禁新建重化工园区，1公里之内现有的肯定是要搬迁的。所有化工厂都要进入化工园区进行统一管理，因为化工园区基础设施条件好。中上游沿岸地区严控新建石油化工和煤化工项目。
中：执行起来会有多大难度？
彭：经济条件好的地区，比如上海、江苏省执行起来会容易些。但对于云南、贵州这些经济较为落后的地区，难度会相对比较大，特别是西南经济较不发达地区存在监管盲区。
云南在离干流、支流敏感的地区还试图新上化工项目，特别是到县市这些级别的。所以环保部面临的压力还是挺大的。假如生态保护红线不划定或划定后又不严格执行，这些项目就有可能上马。
现在事前的环评手续已经简化，如果在事中、事后不进行有效监管，即使划定了生态保护红线，生态恶化的风险依然存在。
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