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中国城市水患治理的前景预期

       程晓陶

16.10.2013

更多内容,详见:https://www.chinadialogue.net 

迅猛的城市化进程及其利益机制,形成了中国城市“先地上,后地下”的营建特征,中国城镇化进程加重城市洪涝风险的程度还将加剧。

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洪水灾害亦随着城市化进程从沿海城市移动到了内陆城市。图片来源:Aly Song

近期,浙江余姚的洪灾再次为城市洪水防御与治理敲响了警钟。2008年以来,中国每年洪涝成灾的城市都在130座以上,2010年达到258座,其中大多数为暴雨山洪与内涝所引起。城市洪涝频发,与气候变化导致的局部强降雨增多有关,但更多是城镇化迅猛进程中洪涝风险增大的体现。

至上世纪80年代初,中国城市人口占总人口的比例不到20%,“10亿人口,8亿农民搞饭吃”,相当程度上还是农业社会的形态。改革开放加速了中国农业社会向现代社会的过渡。2001年,中国人口城市化率达到37.7%,20年间提高了17.5个百分点;而至2011年达到51.27%, 10年间又增长了13.5%,城镇化进程明显加速。由于中国人口基数大,30年间城市人口规模空前净增4.6亿,这对城市基础设施建设构成了前所未有的压力。

在城镇化进程中,人们急于解决的是住房、供水、供电、供气、交通、通信、污水与垃圾处理等基础设施,因为这些设施直接关系到日常生活与城市功能的运转,其投资还能以“收费”的形式得以收回,可以引入市场化机制来加快发展。而排涝系统发展滞后:一,其公益性质,决定了只能采取政府主导的规划建设模式,所需投资巨大,却不能向老天爷去讨钱;决策者并不重视,因为其作用唯在汛期显露,且未必在本届任期内受益。欧美等发达国家,工业化、城镇化经历了较长的时期,城市新区的开发有较充分的规划、论证阶段,政府只有通过融资、贷款,先建好了地下的基础设施,土地才能卖得出好价钱,这是促成“先地下、后地上”开发模式的利益机制;而中国在迅猛异常的城镇化进程中,政府亟需通过“卖地”来满足城市发展与运行的财政需求,而对于开发商来说,越是低洼易涝的地块越有人抢,因为拆迁负担相对较轻,开发投入回报较快。结果一座座城市的发展都是“先地上、后地下”,城市表面光鲜,但面对暴雨洪涝备显脆弱。

中国的人口城镇化率在跨过50%之后,速度虽有所放缓,但仍处于高速城镇化的阶段。尤其是在城镇化浪潮从沿海向内地蔓延的进程中,其加重洪涝风险的趋势更为显现:受灾范围内人口资产密度大增,在同样降雨条件下,由于城市扩张导致不透水面积增加、蓄滞水功能降低等,城市洪涝的危害也会更为严重。城市排水防涝系统在自身负担倍增的同时,另一个矛盾也将更为突出,就是城区及外围河湖水系调蓄与行洪功能不足。因此,中国城市洪涝灾害仍将持续恶化。只有当城市防洪治涝系统建设能力的增加大于城镇化加重洪涝风险的作用时,这一趋势才可能走出谷底,得以逆转。这里,笔者选用“治涝”来替代“排涝”与“防涝”,是希望更好体现出应对城市涝灾需要更新观念、采取综合治理手段的特点。

洪水治理“持久战”

日本、韩国等亚洲国家更早经历了迅猛的城镇化阶段,他们也未能避免“先地上、后地下”的发展模式,同样曾面临城市洪涝风险上升的困境。他们最初的思路也是尽力提高排水能力,但随后发现,当雨水被集中排向河道后,同样降雨条件下,洪峰流量倍增,峰现时间提前,防汛形势变得更为严峻。从上世纪70年代中期起,日本就开始调整“将雨水尽快排向河道”的思路,针对快速、高度城镇化流域水害激增的问题,积极推进“综合治水对策特定河川计划”,其主要对策包括:

(1)设定积水易涝预想区,公布洪涝实际受淹区域图;

(2)在流域中划分出水土保持区、分滞洪区与低洼易涝区,分别采取不同的治水对策

(3)维持流域滞水、蓄水的机能,措施包括设置治水绿地与多目的分滞洪区,设置防灾调节池与雨水储蓄设施,采用透水性铺装,改造下水道以增加其蓄留机能,城市新建区中固有蓄滞水机能的维持,以及鼓励居民采取各户储存雨水、抬高房基的措施;

(4)设定与治水设施建设状况相对应的安全的土地利用方式与建筑方式,包括划定灾害危险区域,在土地利用中考虑治水安全度,寻求居民的理解与协力等等。以后又陆续增加了蓄水池与输水管的渗透功能,既回补地下水,又减轻了排水系统的负担。
 

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更多内容,详见:

https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/6420-Chinese-cities-will-take-a-decade-to-catch-up-on-flood-risk

 
 

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