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2019-05-02
冒晓立
丹尼尔•罗泽福德
中国应该何时加入国际船舶排放控制区计划？
图片来源：Clynt Garnham Shipping
中国一直在采取措施控制近海船舶造成的空气污染，特别是将国内区域船舶排放控制区扩大至覆盖了整个海岸线。
这一举措虽然十分重要，但新的国家船舶排放控制区还有进一步完善的空间。国际海事组织目前管理的4个排放控制区（ECAs）的模式就是很好的借鉴。
国际海事组织是负责管理国际航运的联合国机构，它的排放控制区对硫氧化物和氮氧化物的排放有着严格的规定，从而减少了航运对敏感人群和生态系统的环境影响。
注：北美排放控制区包括美国排放控制区和美国加勒比海排放控制区
墨西哥和一些地中海国家正在努力成为海事组织控制区大家庭的成员。环境合作委员会在美国环境保护署的领导下完成了对200海里的墨西哥排放控制区的可行性分析。欧洲委员会和法国也公布了一项针对地中海排放控制区的可行性研究。
三年前，中国在长江三角洲、环渤海水域和珠江三角洲分别设立了三个区域级船舶排放控制区。同时随着中国建立新的国家排放控制区，许多行业相关方都在思考中国将何时加入国际海事组织的全球网络。
来源：毛等人（即将出版），珠江三角洲船舶排放控制区的成本和效益，国际清洁运输理事会
控制船舶排放是否必要？
乔治·华盛顿大学、科罗拉多大学博尔德分校和国际清洁运输理事会研究人员发布了一份新的研究报告。据该报告保守估计，2015年航运造成约6万人过早死亡，其中超过三分之一发生在中国。值得注意的是，报告中受排放影响前5名的国家都没有受到海事组织排放控制区的百分之百保护，其中只有在整体过早死亡率和人均过早死亡方面排名第4的英国在其东海岸有北海排放控制区的部分保护。
数据来源: Anenberg et al. 2019
中国2013年发布《大气污染防治行动计划》，拉开了对空气污染宣战的序幕。2018年出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》又将这一战役提升到了一个新的高度。《行动计划》的总体目标是将硫氧化物和氮氧化物排放量比2015年减少15%以上，PM2.5未达标的城市，其浓度比2015年降低18%以上。中国虽然实现了《行动计划》的目标，但9个沿海省级行政区中只有3个达到了每立方米35微克的PM2.5国家标准。这些沿海省份可以通过排放控制区进一步保护起来。
目前的政策是否足够？
中国一直在逐步控制其领海内的船舶排放。燃料质量方面，区域船舶排放控制区从2016年开始将航运燃料的含硫量限制在0.5%，新的国家船舶排放控制区设立之后，这一限制将覆盖整个海岸线。
船用发动机方面，新的排放标准于2018年7月生效。该标准适用于小型船用发动机（每个气缸的排量在30升以下），并将随着时间的推移变得更加严格。国家船舶排放控制区还增加了一个追溯要求，即2015年后安装在国内船舶上的发动机也必须符合国际海事组织的氮氧化物排放第二阶段标准。
此外，2019年7月起，配备岸电装置的中国船舶必须在有恰当基础设施的港口停泊用电，没有配备的船舶需配备相关装置，并从2022年开始使用岸电。
相比于硫氧化物和氮氧化物当前的排放轨迹，这些政策将减少它们的排放，但似乎远不足以最大限度地发挥船舶排放控制的效益。清华大学有研究人员认为，中国应将其船舶排放控制区的范围扩大至100海里以上，以遏制船舶给长三角等重点港口集群地区带来的更广泛的排放污染。
排放控制区越广阔，环境效益就越大。但理论上讲，随着排放控制区范围的进一步扩大，离受影响最严重的社区越远，其成本效益就会越低。而且还有其他现实问题需要担心，如果控制区过于狭窄，船舶实际上可以通过改变航道减少在控制区内的航行距离。这样一来，排放控制区的效力就大打折扣。有明确的证据显示他们正在这样做。就中国而言，排放控制区至少需要100海里才能有效避免这种情况。当然领土争端会影响控制区的大小。但我们认为，在无争议区设立一个最大限度提高环境效益的排放控制区仍然是可行的。
中国何时加入海事组织排放控制区的大家庭？
如果中国的国家排放控制区是为设立海事组织排放控制区所做的铺垫，那什么时候才是完成这一转换的最好时机呢？考虑到必要的谈判和相关行政程序，我们估计申请之后最少需要3年时间海事组织排放控制区才能正式启动。
近年来，中国国内环境标准紧追欧美，但中国相关政策的落实平均要比欧美滞后8到9年。
就海洋领域的排放标准而言，世界上最严格的要数美国。美国2015年规定燃料中的硫含量必须低于百万分之一千，2016年又引入了海事组织的氮氧化物排放第三阶段标准。
鉴于中国与欧美标准存在8到9年的滞后期，我们有理由相信中国会在2023和2024年之前采取类似行动。考虑到设立海事组织排放控制区需要约3年时间，中国可在最早会在2020年提交申请。
好消息是，中国已经在最近发布的《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》中低调宣布有意开展未来设立海事组织排放控制区的可行性研究。该行动计划的有效期到2020年，我们希望明年左右中国能够宣布开展进一步控制船舶排放的工作。
翻译：金艳
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