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专家观点 | 展望2018年中国环境挑战

16.01.2018
中外对话
 
新的一年,环境治理方面的主要挑战有哪些?中国应该采取哪些行动?
 
更多责任、更为可靠和透明的执法是2018年中国环境的重要看点。图片来源:ADB
 
没有多少人料到2017年中国会成为气候变化行动新的希望和领袖,以及全球化的捍卫者。那么2018年又会给我们带来什么?为了集思广益,我们采访了9位专家,请他们分享对中国在本年关键要务和挑战的看法。
 
环境公平优先
 
李婧,前中国日报和南华早报资深环境与气候记者,现为自由撰稿人
 
2018年,中国将面临从从运动式行政手段过渡到长效、公平的环境治理体系的挑战。
 
“督察”无疑是2017年环境保护工作的关键词之一。借鉴了中央纪律巡视工作模式、有着“环保钦差”之称的中央环保督察组,有力地打破了有着复杂利益纠葛的地方保护主义;中纪委、中组部相关人员的加入,也向地方政府传递了明确的信号,即环境治理已成为官员考核、晋升的重要组成部分。“督察”、“巡视”这样高强度的行政手段可以说给一直以来不计环境代价发展经济的增长模式踩了一脚急刹车。
 
与此同时不可忽视的是,这些运动式的行政手段也带来了些意料之外的“附带损害”:有些地方政府为应付检查强制关停企业,私营中小企业首当其冲,导致一些工人暂时失业;关停限产在短期内推高了不少原材料的价格;操之过急的“煤改气”也在冬季给民生、工业带来冲击。
 
过往的经验中不乏污染企业和项目在“环保风暴”过后死灰复燃的案例,因此如何保持环境污染的持续改善,将是2018年乃至未来几年中国环保领域的重点。
 
2017年底全国碳排放交易市场,2018年初环境税开征,这些新政策也意味着中国正逐步探索将过去忽视的资源环境成本内部化。所幸,就已公布的2017年经济数据来看,过去一年强力的环保督查对经济的总体冲击较为温和。未来一年中,在加强环境治理的过程中如何更有效地预测和缓解给经济及脆弱人群带来的局部冲击,重视环境公平,也是决策者面临的新课题。​
 
​完善地方治理
 
谭浩博士,纽卡斯尔大学副教授
 
2018年的一项主要挑战是建立一套针对地方政府和官员的系统化绩效考核机制,从而让官员和公众形成更加清晰和一致的预期。
 
中国地方政府以及地方政府官员往往要疲于应付各种不同的重点工作,而这些重点工作有时来自上级领导的临时指示或者是公众舆论的突然变化,很容易造成地方政府和官员进退两难。近期发生的河北省禁止燃煤取暖等事件表明,环境保护领域中“一时兴起”的工作方式可能会给中国的环境工作带来长期的负面影响。
 
当然,社会、经济与环境目标之间的冲突并非中国特有的情况。但中国某些政策的推出、解读和施行均有较强的随意性,这方面仍有改进的空间。
 
执法工作要对路
 
孔宏德,美国德汇律师事务所管理合伙人
庄博文,格林曼环境国际业务运营总监
 
我们很高兴地看到,执法行动近期已经成为中国环境保护工作的一个重要特点。但是,环境执法行动要消耗大量的时间和资源。政府需要努力创建一种更具自我强化能力的机制,而不是简单依赖于外部力量(例如政府)确保环境法规的实施。
 
仅有处罚是不够的。简单粗暴的执法往往无法顺利“落地”;即便成功实施,也不会坚持太久。执法本身并非是确保守法的最有效工具:环境保护部门的官员毕竟分身乏术。必须采取一种机制,可以促使被监管单位和人员自觉地守法——一种使自我治理成为自然而然之事的积极的商业文化。这是阻碍政府真正实现 “生态文明”的重要挑战,而且也是切实解决现行系统中诸多问题的唯一渠道。
 
虽然执法是一个重要的环节,但要确保环境守法的可持续性,还需要做到其他几点:(1)受监管者必须具备环境自觉,这也就意味着需要加强各个层面的教育;(2)受监管者必须有能力做出改进,并具备改进所需的资源;(3)被监管者必须参与到创造更好环境的过程中去,并具有实现政府所制定目标的动力。
 
因此,举例来说,如果工厂主出于环境保护的原因必须将工厂搬迁,那么政策应该给予这位工厂主足够的激励,让他有动力建立一个更好、更清洁、科技含量更高的工厂,并为受到此类升级影响的员工提供再培训。
 
完善法律条例
 
张伯驹,自然之友总干事
 
2018年,中国有一些重要的环保立法和政策制定过程值得关注。
 
中国的土壤环境状况总体不容乐观,而且这一问题直接关乎食品安全和人体健康,但这一重要且严峻的领域尚未匹配相应法律,因此土壤环境立法就显得格外重要。2017年,《土壤污染防治法》正式进入立法程序,产生了立法草案的征求意见稿,并引发了专业领域的广泛讨论。
 
在我们看来,法律的核心是确责和追责,法律规制的核心内容应是确定谁享有权利、谁负有义务、谁承担责任。合理界定责任主体对于土壤环境保护乃至整个环境保护是十分必要的。土壤污染防治法的主要任务一是预防污染的产生,二是对污染的土壤进行治理修复,三是对造成的损失进行赔偿。明确界定责任主体,充分贯彻污染者负担原则,才能使有关责任方有充分的注意义务,采取必要预防措施,防止新的污染产生;才能明确修复和赔偿的责任主体,而不是“企业污染、政府买单、百姓受害”。在这些方面,《土壤污染防治法(征求意见稿)》中尚未明确规定土壤污染治理和修复的责任主体确定规则,因此接下来的立法过程更显重要。
 
当然,土壤污染造成公益受损情况下的司法救济制度的设计、 信息公开和公众参与、绿色金融机制等都是此次土壤污染防治法立法过程中尚待完善的地方。这部法律很有可能在2018年审议通过。因此,立法过程需要更多人和更多组织关注、研究、积极发表意见和建议。
 
此外,最近环保部审议通过了《排污许可管理办法(试行)》。作为今后中国环保制度的重要“抓手”,排污许可制度不仅可能衔接多项环境管理制度,也是公众参与和信息公开的重要渠道和工具,值得环境行业从业者、研究者和环保组织在2018年密切跟进。
 
​遏制煤炭
 
宋然平,世界资源研究所高级研究员
 
中国有望提前两到三年完成主要的气候变化目标。中国承诺到2020年非石化燃料在能源构成中的占比最低达到15%,碳强度在2005年的基础上降低40%到45%。到2017年第三季度,非石化燃料消费比重已经达到14.3%。基于政府的初步数据,我们估计中国的碳排放强度已经降低了45%,达到了2020年目标的上线。
 
尽管已经取得了这些进展,碳排放与煤炭消费预计将止跌回升,从而逆转过去三年的趋势。这在很大程度上是由于钢铁、化工、发电等能源密集型行业的回暖。
 
那么,这种回暖究竟是暂时的波动还是长期的趋势?要实现生态文明的愿景,中国需要采取更加强有力的措施,其中很多措施甚至可以给燃煤电厂所有者带来财务上的利好。例如,新的研究发现,在当前的政策导向下,中国现有燃煤电厂的亏损将达到142亿美元之巨。但是,如果中国2017年之后禁止新建燃煤电厂,关停服役满30年的燃煤电厂,并根据2摄氏度的温升控制目标加速低碳电力的部署,上述损失可以控制在最高23亿美元。中国还可以将目前实行的绿色电力证书自愿认购交易制度与强制性的可再生能源组合标准挂钩,从而在不必动用政府预算的情况下为可再生能源发展提供持续的动力。
 
最后,全国碳排放交易体系应该得到密切关注。虽然排放交易或许不会立即成为减排的主要驱动力,但可以为中国在2020年进一步提出更富雄心的气候行动目标奠定基础。
 
加快绿色投资
 
蕾切尔·基特,“人人享有可持续能源”首席执行官兼联合国秘书长特别代表
 
2018年,中国有机会在领导地位上再进一步,但关键还要看其在国内和国外采取何种行动。国内对清洁能源的需求已经令中国确立了风能和太阳能的主导地位。因此,中国企业在全世界竟然还有这么多待建的燃煤电厂实在很讽刺。具有广阔视野的“一带一路”倡议理应作出表率,证明其投资可以为所有人带来包容而清洁的增长。
 
从巴基斯坦的能源普及项目到非洲的能源存储,“一带一路”所提供的资金和支持能够发挥重大作用,帮助这些国家按时完成可持续发展目标。最后,电动汽车领域日新月异,几乎天天都有重大消息传来,而中国也正在成为这一行业的领袖。也许,2018年中国就有能力可以支持全世界的城市和国家将电动汽车作为校车、市政车辆和公共汽车的标配。
 
规范国际项目融资
 
王娃娃(音),银行观察财政政策官员
 
作为对国际批评的回应,中国政府部门在2017年制定了多项象征性指导意见,对中国政府和企业的投融资项目的环境和社会绩效进行管理。
 
实际上,这些不具法律效力的指导意见几乎毫无作用。这是因为大多数与中国银行签订融资协议的项目是先签约,再来处理是否符合接受国法律和国际最佳实践的问题。因此,亟需采取强制监管措施(至少是制定法律要求)来提高项目融资协议达成之前在环境、社会和法律等方面的尽职调查质量。
 
作为气候行动领导者,中国在对待海外煤炭项目时,需要拿出在国内关停燃煤电厂的态度。“银行观察”的研究表明,中国仍然是世界最大的煤炭技术出资国和出口国。为了改善其全球环境治理,中国必须停止对煤炭项目这个伪“生态友好”方案的融资。实际上,此类融资只会增加全球煤电产能,从而让温室气体排放总量更多。
 
​参与全球治理
 
​保罗·埃斯特韦斯,金砖国家银行政策中心主任
 
多边发展银行(MDB)采用的政策往往将国家体系推到环境治理的中心,从而给社会环境治理机制带来威胁。多边发展银行越来越不以国际认同的准则为依归,而是日益依赖各国国内的体系去应对负面的社会环境影响。另外,世界银行的阶梯融资(cascade)方式虽然旨在创造一个有利于商业发展的环境,但往往通过去监管的方式吸引私人投资。
 
这两套政策叠加在一起经常使已经十分脆弱的国家监管体系承受更大的压力。另外,它们也是西方国家对中国在基础设施投资领域地位日益提升的一种回应。在这种情况下,必须对各国本国的体系如何应对这种不断增长的压力进行关注,并且让中国与西方大国一起积极参与更广泛的社会环境治理讨论。
 
 
翻译:子明
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