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中国全球发展融资:“发展”何来?

09.01.2018
陈•懋修
 
重新思考“发展”的真正含义,如今是否正当其时, 陈懋修问到。
 
位于上海陆家嘴的国家开发银行大厦。图片来源:baike
 
中国已经成为全球发展融资的重要力量之一,或许可以说是最重要的力量。这一点正在成为国际社会的共识。而近期的几项研究也让一些媒体以“中美对外援助支出旗鼓相当”为标题大做文章。由于特朗普政府对美国长期以来支持全球发展的做法不屑一顾,所以这样的标题似乎佐证了中国已经成长为全球经济治理领域具有影响力的领头羊。
 
不过,这一新的普遍观点不仅具有误导性,而且对于我们理解国际发展融资问题没有什么帮助。其原因是,持有这种观点的人想当然地认为,中国及其经济和外交合作伙伴们(主要是发展中国家,也包括其他国家)不仅对“发展”的定义有着共识性理解,而且也进行发展成果评估(特别是中国日益增长的对外投资对这些国家的发展所起到的作用)。
 
表面上, 近期的一些研究似乎为“中国如今已经是国际经济发展尤其是发展融资方面的全球领导者”这种说法提供了支持。
比如,一个名为AidData(“援助数据”)的研究团队去年10月发表了一篇题为《援助、中国与发展:关于全球发展融资的最新数据》的工作论文,其中写道,中国政府在2000年到2014年间向140多个国家提供了“官方融资”,总金额超过3500亿美元。再如,波士顿大学全球经济治理倡议中心(GEGI)的团队在一系列研究报告中指出,中国通过其国有政策性银行(国家开发银行和中国进出口银行)和新的多边金融机构(如亚洲基础设施投资银行)的双管齐下,“成为了全球发展融资领域的领导者”。
 
上述两项研究都试图说明,中国政策性银行的发展援助预算,已经在相对较短的时间内,赶上或超过了美国或世界银行等多边机构。
 
但是,在醒目标题的背后,却是复杂得多的现实。AidData和GEGI的研究都发现,中国的“全球发展融资”中的大部分,是两家政策性银行(即国开行和进出口银行)以商业贷款的形式提供的,这有别于经济合作与发展组织(OECD)所说的“官方发展援助”(ODA)。人们经常把中国的这些融资也视为 “发展援助”,但实际上,其中只有不到25%是赠款、出口信贷和低息贷款(或者优惠贷款),而大多数只是商业(无优惠条件或者接近市场利率的)贷款。
 
 
利率优惠贷款主要来自中国进出口银行,贷款对象主要是非洲和亚洲。而国家开发银行作为中国主要的对外贷款机构,主要向包括拉丁美洲、中亚和俄罗斯在内的一系列地区提供商业贷款。
 
此外,上述两份研究均表明,中国所提供的绝大多数商业贷款,以及相当一部分的优惠贷款,都流向了能源和基础设施建设这两个领域。
 
这意味着,中国的“发展融资”绝大多数是以商业贷款的形式(即便是优惠贷款也通常服务于商业目的),支持能源和基础设施建设项目,并且经常是提供给中等收入甚至高收入国家(例如国家开发银行数额最大的能源项目贷款是提供给委内瑞拉和俄罗斯的*)。
 
这又有什么问题呢?
 
毋庸置疑,两个研究团队的初衷值得赞赏,那就是他们都希望让人们多了解一些中国的发展援助情况以及中国政策性银行提供的融资情况,而这些情况经常被认为缺乏透明度。但是,虽然他们的研究指出了国家开发银行为能源项目提供的商业贷款占主导地位,但这类贷款对于当地的发展确实起到作用了吗(不论他们对于“作用”的具体定义是什么)?他们几乎没有回答这个问题。
 
虽然两项研究的作者都不遗余力地详述了中国的贷款情况及其对接收国的广泛影响,但是,如果说这些影响都属于中国对‘全球发展融资’所做的贡献,那就过于想当然了。
 
中国通过政策性银行给其他国家的贷款之所以经常被认为是“发展融资”,原因之一在于“国家开发银行”这个名字。正如GEGI一份研究报告所称说,“中国的国家开发银行是世界上最大的发展机构。”但是,“发展机构”的准确定义到底是什么?国开行与中国的其他国有银行或者国有企业相比,到底有什么不同?
 
人们之所以经常将中国的政策性银行与“国际发展”活动自动联系起来,还有一个原因是用词上的不同。中国领导人越来越强调中国作为全球经济发展引擎的地位,这里所说的“发展”,是广泛意义上的。在OECD国家,“国际发展”与“国际援助”基本上是同义词;而在中国,它们不是一个概念。在中国高层领导看来,无论是政策性银行提供的优惠贷款或商业贷款,还是国有或私营企业从事的贸易和投资,都应该被世界和本国人民视为中国对全球发展的贡献。
 
说到底,要想理解中国政策性银行的海外贷款行为,必须从更广义的中国国家产业战略以及国家经济战略的大背景去看。国有银行所从事的以商业为导向的贷款活动,与中国的整个政治经济体系一点也不矛盾。
 
因此,我们不能只根据某些宣传就想当然把中国的“全球发展融资”简单等同于OCED国家所说的“国际发展”。我们需要探究这样一个问题:中国政府的海外投资行为(无论是优惠贷款还是商业贷款)是否为中国国内和国外的发展做出了贡献,如果是,这些贡献是如何做出的?分析人士和政策制定者要想回答这样一个问题,就需要首先澄清一个概念,那就是要认识到:OECD国家所说的“发展”,与中国所说的“全球发展融资”中的“发展”不是一回事,与国家开发银行的名称中的“开发”也不是一回事。
 
比如,我们需要探究类似这样的简单问题:中国国有政策性银行提供的商业或优惠贷款,对借款国以及中国自身产生了怎样的具体影响,比如在债务可持续性方面?我们还可以针对中国的能源或者基础设施融资项目提出同样的问题,而且,在探究这个问题之前,我们不能预先假定这类项目一定有利于发展,而且是要对它们的利和弊都进行评估。
 
事实上,AidData和GEGI都考虑了这样的问题。比如,他们研究了中国政策性银行提供的贷款对于借款国的经济增长、环境和社会所产生的影响。显然,这些影响评估起来非常复杂。但是,我们至少应该知道,影响并不都是正面的。比如, 他们指出,中国提供的“低优惠的和更商业化的官方融资并没有促进(对象国)的经济增长。”他们还指出,国家开发银行和中国进出口银行以能源为重点的贷款经常加剧借款国已有的环境和社会问题。这些问题使我们有理由进一步思考:中国政府提供的全球融资到底做出了哪些具体贡献,是如何做出的?
 
拉丁美洲和非洲等地区与中国之间存在着“贷款换商品”的交易模式。这种模式所导致的商品依赖,让人们对于这些国家的经济结构产生广泛担忧。这说明,有必要对中国政府的全球发展融资的实际效果进行评估。
 
当然,“中国的官方融资主要基于商业条款,而且并未给对象国带来经济增长”这样一个结论本身就是最为引人关注的新闻焦点。
 
但是,这一问题不仅对借款国重要,而且对于中国自身同样重要。例如,一个不能不问的问题是:中国政府的海外贷款会在多大程度上引发新的金融风险或者加剧国内已有的债务可持续问题?
 
中国政府的官员以及银行和国有企业的领导人经常说,国家对能源项目的支持对于保障国家的能源安全至关重要。他们还说,中国自身在基础设施建设方面的成就充分证明其可以并且应该为海外基础设施建设提供资金和技术支持。此类观点的合理性值得推敲。在中国,政策性银行的海外贷款高达数千亿美元,但很少受到公众监督。
 
至少现阶段,国家开发银行和中国进出口银行仍将继续引领中国官方的对外融资。但中国提供国际融资的机构和方式已经开始变得更加多元化,并且也开始更加广泛地促进海外其他国家的发展。与单边的国有政策性银行相比,我们有理由希望亚投行、金砖银行这种由中国领导的新的多边金融机构,以及有中国持续参与的世界银行和联合国等现有多边机构,将更有利于解决“发展对于中国及其发展中国家伙伴来说到底意味着什么” 这一困难而重要的问题。
 
但是,无论以何种形式或何种渠道,所有旨在提升中国官方融资流向透明度的努力都表明,如果没有清晰的概念,那么缜密的分析和切实可行的政策都无从谈起。
 
要更好地理解中国在全球发展融资中日益重要的角色,及其对于发展的作用,就必须直面这样一个关键的难题:“发展”的意义和内涵究竟是什么,以及应该是什么?
 
*AidData的报告指出,俄罗斯是中国商业贷款或“其他官方融资”的最大接受国,其接受中国融资总额达366亿美元;委内瑞拉则以108亿美元排名第五。但GEGI项目负责人凯文•加拉格尔在其整理的关于中国对拉丁美洲贷款的数据库中发现,自2007年以来,仅委内瑞拉就接受了中国政策性银行600多亿美元的贷款。显然,这一数字使委内瑞成为目前为止获中国政府贷款最多的国家。
 
 
文章首发于China-US Focus
 
翻译:子明
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